【論文提要】法院職權配置是指法院的權限、級別、業務機構按照憲法與法律的規定設立，并依法律規定行使、運作的統稱，其中最根本也是最重要的就是審判權的配置與運行。近年來，各級各地法院在如何優化審判權配置和運行方面已經做出了許多嘗試和舉措，但面臨的問題和困境仍然很多，一個難以克服的問題就是審判權與行政管理權的沖突，本文試以該問題為視角進行分析，就如何優化法院審判權配置和運行進行一些探討。

一、法院審判權的概念和內涵

（一）司法權和審判權的概念界定

司法權作為國家權力的一種，是與立法權、行政權相對應的概念。通常認為，司法權是由國家法律明確規定的司法機關所享有的從事司法活動的職權。我國法理界把司法定義為"國家專門機關依照法定職權及法定程序，根據案件事實，把法律規范應用于具體案件并對案件作出權威裁判的活動。"（1）

根據司法權的定義，"司法權在實質上就是一種裁判權，其職責就是針對糾紛與歸屬、是非曲直等問題，根據事實與法律進行裁斷。"（2）"從世界上大多數國家來看，司法權一般是指法院審判權，它具有終局性、中立性、獨立性等特點。"（3）

我國也不例外，我國憲法規定："人民法院是國家的審判機關；人民法院的組織由法律規定；人民法院依照法律規定獨立行使審判權；地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。"

（二）法院審判權的內容

根據司法權和審判權的概念界定，傳統的理論觀點認為，"法院作為我國的審判機關，本應當專門司職審判，也就是說審判權具有專屬性和獨立性，法官職業的唯一內容就是裁判。"（4）

這種觀點將法院的角色定位在糾紛的解決上，認為法院作為公共利益和國家利益的代表，承擔著守護社會秩序、平衡各種利益要求和利益沖突的職能。筆者認為，法院作為國家的審判機關，審判權固然是法院的根本職權，法院履行審判職權，依法審結各類案件也是其應負之責，這一判斷是從法學理論的角度對法院職權的認識，是將法院作為審判機關這一整體對外功能的概括，但在我國新時期能動司法的視野下，人民法院除了行使審判權之外，還具有一定的行政管理職權，主要體現在以下兩個方面：

一方面，對外而言，在經濟體制和政治體制改革的背景下，人民法院的職能已不再限于受理和裁判案件，人民法院作為社會的裁判中心，不僅要履行傳統的解決糾紛的職能，還具有調控社會秩序，實施權力制約，規制社會政策的職能。為促進經濟發展和社會穩定，人民法院應當要從分清個案的是非曲直，促使當事人服判息訴，拓展為力爭案結事了，化解社會矛盾和推進社會管理。"法院在社會管理中的角色越來越重要，用司法決策規制社會生活的實踐越來越普遍，法院不僅要履行傳統的解決糾紛的職能，而且要調控社會秩序、實施權力制約、制定社會政策。"（5）

另一方面，對內而言，人民法院的審判權是通過一定的審判機構，采取一定的審判運行方式并依據法定的程序來實施的。人民法院的審判機構主要分為立案、審判、執行三大部分。從行政管理和組織結構學的角度來說，法院還必須具有一定的行政管理權才能正常運行，也就是通常所說的法院的內部管理職能，這是確保法院能夠發揮審判權的組織保障。"這種內部運行職能表現為審判管理、司法政務管理、司法人事管理三大部分，統稱司法管理"（6），"審判管理是把那些與審判案件直接相關的事務的管理，如案件流程管理、案件質量和效率管理(績效評估)等。司法政務管理包括為審理案件和法院的運轉提供支持和服務的活動，如辦公設施、經費保障、后勤事務等。司法人事管理包括法官管理、輔助人員管理、行政人員管理等，"（7）也就是法院的行政管理。

二、法院審判權配置和運行存在的問題和原因分析

正是因為人民法院的審判權與行政管理權并存，且我國傳統的司法實踐對人民法院的各項職能和事務不進行區分，全部采用行政化的管理模式，導致司法實踐中審判權與行政管理權混淆，法官和行政官員的角色混同，這種行政管理權對審判權的入侵，使審判活動的特點及法官應當具備的司法人格均難以得到體現。

（一）法院審判權配置與運行方面存在的問題具體體現在以下幾個方面：

1、上下級法院之間的關系失衡

按照法律規定，我國實行兩審終審制，每一級人民法院都應當獨立審判案件，只有這樣才能保證法院糾錯機制功能的發揮。但是，在行政化管理模式下，下級法院在審判案件時往往要在作出裁判前請示上級法院，特別是對于一些疑難復雜或容易引發上訪信訪的案件，不僅要口頭請示還要進行書面請示，確保自己的裁判能夠得到上級法院的認可，不會被改判或發回重審；上級法院有時也會主動對某些有影響的案件先予定調，然后再由下級法院辦理，用行政管理代替司法判斷，導致上下級法院之間的監督關系變成了行政隸屬關系以及領導與被領導的關系，使兩審終審制的司法制度形同虛設，這種做法明顯與審判權的性質相悖，嚴重制約了審判權的公正行使，導致了司法效率低下，司法權威喪失。

2、審判權地方化、多頭化傾向嚴重

在法院審判權的配置問題上，存在著審判權地方化和多頭化的傾向。審判權地方化體現在各級人民法院在行使審判權的過程中容易受到地方黨政機關的不當影響和干預，甚至操控司法，不能獨立、公正地行使審判權力，導致司法公正難以實現，司法權威難以樹立。在個別地方，地方法院已經演變成"地方的法院"，地方保護主義盛行。而審判權多頭化主要表現為審判權在配置上的泛化和混亂。審判權本應當由特定的主體即人民法院行使，但在司法實踐中，卻出現了行使主體泛化的現象，各級黨委、政法委替代人民法院行使審判權的現象比比皆是，導致司法公信力的嚴重喪失，司法權威的嚴重下降。

3、法院內部行政管理權的運行對于審判權的干預嚴重，合議制未能發揮其真正作用。

法院體制的行政化，也會產生運行方式的行政化，進而影響審判權的正常運行。人民法院的院長、庭長行使大量的行政性職權，沖淡了其審判職能，其在對案件的裁判權上具有很大的優勢，不論是獨任法官還是合議庭，對院長和庭長的畏懼和服從都壓倒了其對案件本身的獨立判斷。在行政化管理模式下，辦案人員往往沒有處理案件的職權，而是要按照行政級別從庭長到分管院長再到院長，逐級上報，層層審批。這種行政審批的做法不僅不符合辦理案件的規律，而且浪費司法資源，影響辦案效率。"如果法院院長要過問哪個案件，既可以向主管領導發號，也可直接向合議庭施令，在這種情況下，合議庭要形成自己的裁判意見是非常困難的，除非自己的意見與領導的意見一致。因此，合議庭與主管領導、院長之間博弈的結果，常常是合議庭只能犧牲獨立的意見，而不論意見是否正確。法院院長在行使職權時也更加傾向于行政化，甚至以行政性職權來取代司法性職權進行運作。"（8）

4、法官和其他工作人員的管理行政化傾向嚴重

法院內部對于法官管理的等級化傾向嚴重，從科級到處級到局級，行政級別是否得到提升是決定一個法官的業績是否能夠得到承認。在法官等級評定上，也要把行政級別作為等級高低的一個重要參考依據。"個別地方無視審判職能的本質特點，把法院當作行政部門對待，把法官當作行政官員管理，從而加重了審判活動的行政化色彩。"（9）這種現象的出現并非偶然，而是我國法官等級制度的必然產物。"等級評定制度是一種帶有較強行政色彩的管理制度。等級制度作為一種強化法官之間官階、級別的管理制度，可能在規范法院內部的同時，也在法院內部建立起類似于行政系統的官僚政治結構。"（10）

5、人民法院職責定位的本末倒置，弱化了法院的審判職能。

當前，在行使審判職能以外，人民法院將大量的精力花費在指導調解、信訪化解以及為企業提供法律服務等工作之上，在審判任務有增無減，案多人少的矛盾日益尖銳的情況下，實在是不堪重負。就以涉訴信訪化解工作為例，以目前的人力、財力，人民法院在司法審判和信訪化解的雙重負荷下，難免會力不從心，但又不可偏頗。人民法院耗費巨大精力處理涉訴信訪，必然無法全心全意行使審判職能，更何況審判權的行使除了時間上無法保證外，還要受到內外各種精神壓力。對信訪化解的投入，造成了司法職權的浪費。而審判是公力救濟途徑，其程序和實體的進行都必須嚴格依照法律規定，公平正義是審判工作的靈魂。信訪制度的價值取向在一定程序上堅持穩定優先于正義，信訪化解是政府主導、社會參與的工作機制，其啟動程序、處理規則及法律背景，無不充滿行政色彩。如果說司法審判是根據法律規定、法律程序給予當事人司法救濟的法律途徑，那么從本質上看，信訪化解則是游離于司法制度之外，通過行政手段否定司法救濟的法外途徑。"當事人之所以將上訪作為一個重要的手段，主要是因為其非常清楚地了解社會穩定對于司法者的重要意義，結果卻讓人民法官的司法行為恰似如履薄冰。"（11）

（二）法院審判權配置和運行過程中存在問題的原因分析

本文所闡述的上述問題，歸根結底是法院審判權與行政管理權存在沖突所致，其原因有以下幾點：

1、行政管理權天生具有對法院審判權進行干預的性質

法院行政管理權屬于實質上的行政權，法院審判權則為司法權，行政權具有自我膨脹和濫用的特性導致法院行政管理權會影響審判權的行使，尤其是審判權與行政管理權在主次顛倒的情形下會嚴重影響司法獨立和效率。"按照三權分立的理論，國家權力分為立法權、行政權和司法權，三種權力中，行政權最具主動性，最易被濫用，程序保障差，最需要控制和制約，相比之下，司法權被動、消極、程序嚴格，因此往往被用來牽制行政權的有力武器"（12）。如果一旦將行政權凌駕于司法權之上，只會導致司法腐敗和不公，司法將會演變成行政的附庸。我國現行的司法體制中，審判權無法支配行政管理權，行政管權對審判權制約多、保障少，甚至于行政管理權決定審判權，已嚴重影響了審判權的正確行使。

2、法院行政管理權的錯位導致司法行政化、地方化

法院行政管理權的強勢地位和對審判權的不當影響與干預，使法院在行使審判權時保持獨立性和中立性上遇到了極大的阻力，審判權變形扭曲，喪失了獨立性。使得行政權力的干預能夠十分通暢地進入司法領域，弱化司法權，造成法院審判權的地方化。司法實踐中，同級及上級黨政領導的意見能夠輕易地通過法院領導影響甚至于決定著承辦人和合議庭的意見，就是借助于黨政機關對法院行政化管理和法院內部行政管理權的作用。法院受制地方黨委政府，法官受制于領導，下級法院受制于上級法院，完全就是一個行政體系模式。顯然，這是違背審判權的公正性、獨立性、中立性要求的。

3、法院內部行政管理權的影響力遠高于審判權

就以基層法院的院長所享有的各項職權為例，其帶有審判性質的職權包括：

決定審判人員的回避、擔任審判長，簽發法律文書和搜查令、提請審判委員會決定再審、提起審判監督、批準審限的延長、決定案件是否交由審判委員會討論、批準強制措施的采取、撤銷與變更、批準中止執行、提出助理審判員擔任審判長、主持審判委員會會議等等。

帶有行政管理性質的職權有：

提請任免人民法院副院長、審判員、審判委員會委員，審判長的選定，助理審判員的任免，法官等級評定批準，法官等級晉升的批準，推薦、提出人民陪審員的人選、提請免除人民陪審員職務等等。

比較上述各項職權的具體內容，可以發現帶有審判性的職權數量雖然多于帶有行政管理性的職權，但是如果對其中的職權性質進行分析就會發現行政性職權的影響力遠遠超過審判性職權，這也是法院內部行政化傾向嚴重最關鍵的原因所在。就以基層法院的院長為例，其享有的提請任免人民法院副院長、審判員、審判委員會委員的職權，從表面上看只是一項建議權，但將這種建議權放在我國當前體制中就會演變成一種決定權，可以這樣說，院長提名的人員基本上就是最終人大常委會所任命的人員。而且長期以來在審判實踐中，法院法官都習慣于認為自己是在院長和庭長領導下工作，因此當遇到一些比較重要的問題時，都習慣性地向院長、庭長請示匯報。實際上，院長除了上述所列的職權以外，其對法院內部的所有事務進行全面負責，包括對全院的人事任免權、財權、物權以及司法事務的支配權等等，對于法院內部的人員安排、人員的職務晉升、法官的等級評定等問題都具有決定性的作用。這樣，法官作為個體存在的意義就被淹沒在領導的權力支配之中。這種類似于行政機構行政首長負責制的機制導致了判決的行政化，法官在審判過程中的獨立性就不復存在。

三、優化法院審判權配置和運行的思考和建議

分析了法院審判權配置和運行中存在的問題及其原因后，筆者認為，在現行的司法體制下，談如何改善法院的地位和司法環境并不現實，要優化法院的審判權配置，只能從法院內部的審判和行政管理兩個層面同時進行，必須扭轉審判權相對于法院行政管理權的劣勢地位，減少法院行政管理權對審判權的不當干預和負面影響，突出審判活動為法院工作的中心環節，突出法官在法院各項工作中的中心地位，保證法院行政管理權相對于審判權的從屬地位，可以從以下幾個方面進行優化：

（一）正確處理上下級法院之間監督與被監督的關系

上下級法院之間應摒除行政化管理，真正回歸上下級法院之間的監督與被監督的關系。一是杜絕下級法院向上級法院的案件請示、匯報制度，避免上級法院對下級法院下達任何的指示、指令。二是實行上級法院法官從下級法院優秀法官中選任的做法，綜合法官的任職年限、專業專長、審判業績和個人表現等來綜合考核任用，優化上級法院的法官隊伍結構，增強上級法院的審判監督力量與監督權威。三是實行本級法院院長盡可能由本級法院產生的做法，減少或避免下級法院院長由上級法院直接委派。法官的流向只能是自下而上，而不能自上而下，自上而下只能會造成下級法院的服從與受制，并不利于優秀法官的培養和司法公正的弘揚。

（二）在法院內部科學劃分各項權力的性質，進行分權制衡。

將法院的審判權和行政管理權按照具體性質進行劃分，如行政管理權可以分為審判事務管理權、執行管理權、司法政務管理權、審判指導監督權等等。這些權力既包括核心權力，也包括輔助性權力；既包括司法性質的權力，也包括純粹的行政性權力，甚至還有兼具行政性與司法性的復合性權力，應根據司法規律科學界定、嚴謹劃分。在科學劃分的基礎上對不同性質的權力進行不同的配置，進行適當的分解。將行政管理權和審判權適當分離，將各種行政管理權分解交給法院內部不同部門、不同人員行使，對某些純粹的行政性、輔助性的權力如司法拍賣權等可以直接讓渡給第三方進行，保障審判權的依法獨立行使。

（三）建立科學有效的法院人員的分類管理模式，確立法院內部法官的核心地位。

要確保審判權的主導地位，在分解行政管理權的基礎上，還必須通過制度避免法官的行政化管理，確立法官的核心地位，使法官的專業化、職業化水平得到充分的發揮與體現，對法院人員進行科學的分類管理。當前的司法實踐中，所有法院工作人員的身份地位都基本等同，無論從事審判還是行政管理、后勤服務或其他輔助性工作，都沒有質的區別，這種同質化在一定程度上淡化了審判人員的職業尊嚴，使法官的獨特地位難以體現。筆者認為，應將法院的工作人員按照審判人員、行政管理人員和其他輔助性工作人員的標準分為不同類別，并結合各類人員的職業特點，在錄用、培訓、考核、晉升等方面建立相應的制度，所有人員能夠依照其能力和特長被安排到相應的工作崗位，從而優化人力資源配置。建立以審判為中心的運行模式，使從事審判工作的法官成為法院的真正主角，通過相關制度保障其更好地行使職業權力，從而激發其職業責任感和榮譽感，吸引更多的人到審判一線崗位工作。同時提高相應的職業待遇，使法官待遇和行政級別脫鉤,在總體提高法官待遇的基礎上與其他人員適當拉開距離,促使法官把精力放在努力鉆研業務知識和全心全意辦好案件之上。

（四）完善合議庭制度，建立合理的裁判責任追究機制。

在將法官單獨劃分的基礎上，法院還應根據法官的專業特長、業務水準、知識結構和審判經驗等標準，按照各法院的審判特點和案件類型，將法官分為刑事、民事、商事、行政、知識產權等各種專業類型的法官，并根據不同的案件需要從中選擇相應專長的法官組成合議庭，優化合議庭的專業結構。同時，合議庭組成人員不能相對固定，合議庭的審判長不能根據職務高低來確定，承辦人就是當然的審判長，防止院長、庭長等行政職務較高的人員進入合議庭后對其他合議庭成員表面上不存在但實質上具有的導向作用。同時要建立合理的裁判責任追究機制，責任追究應當確立法定性,程序性的原則,將責任追究限定在法定的程序性不規范司法行為上,避免簡單的以案件實體裁判的對錯作為責任追究的依據。只有這樣,法官才會在辦案過程中果斷、獨立裁判,而不是動不動就將案件向上請示匯報,避免因案件發改而被追究責任。

四、結語

法院審判權的優化配置和運行對于提高司法權威、維護司法公正和改善法院及法官形象具有重要的作用，必須遵照司法規律不斷的加以優化和改革，恪守審判權主導法院行政管理權的準則，圍繞審判權的良好運作目的設置行政管理權，滿足人民法院審判職能的需要。

注  釋：

（1）公丕祥著：《法理學》，復旦大學出版社2002年版第393頁。

（2）嚴勵：《司法權威初論》，載《中國司法》2004年第6期。

（3）何家弘著：《中外司法體制研究》，中國檢察出版社2004年版第56頁。

（4）汪建成、祁建建：《論訴權理論在刑事訴訟中的導入》，載《中國法學》2002年第6期。

（5）倪壽明：《人民法院在推進社會管理創新中的職能定位》，載《人民司法》2010 年第 3 期第 72 頁。

（6） 2005年最高人民法院公布《人民法院第二個五年改革綱要(2004 一2008)》。

（7）蔣惠嶺：《關于二五改革綱要的幾個問題》，載《法律適用》2006年第8期。

（8）孫北：《法院內部司法行政化原因探析---以我國法院院長為剖析視角》，載《重慶文理學院學報（社會科學版）》2010 年11 月。

（9）蔣劍鳴著：《轉型社會的司法：方法、制度與技術》，中國人民公安大學出版社，2008年版第33頁。

（10）戈藍著：《那門是窄的---張衛平（法學）演講講座實錄》，清華大學出版社，2006年版。

（11）趙信會：《司法職權與其他權力配置的非均衡性反思》，載《河南省政法管理干部學院學報》2008年第3期。

（12）姜明安著：《行政法與行政訴訟法（第二版）》，北京大學出版社、高等教育出版社2005 年版第25頁。