行政強制執行制度是國家行政管理活動中必不可少的制度，它對于保障法律法規順利實施，行政權力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要的作用。

行政強制執行是指在行政相對人不履行行政法所確定的義務時，行政主體或者人民法院采取強制措施迫其履行義務或者達到與履行義務相同狀態的強制行為，即包括行政主體的行政強制執行和人民法院的強制執行。

我國目前形成了"以申請人民法院強制執行為原則，行政主體自行強制執行為例外"的行政強制執行模式，無論是在行政法學理論界還是在《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）起草過程中，一直存在很大的爭議，盡管主流觀點認為，這種模式"借鑒和吸收了各國經驗中有益的部分，是適合中國國情的" ，并為《行政強制法》草案所接受。但是一些持反對態度的學者認為，現行行政強制執行模式存在先天性缺陷，這些缺陷在司法實踐中已暴露出來 。因此，行政強制執行的許多問題仍然存在。

一、行政強制執行存在的問題

（一）行政機關與法院的行政強制執行權限劃分不清

 由于立法的原因，目前我國行政機關和法院在行政強制執行權限的劃分問題上缺乏統一標準和界線。在行政強制執行的主體及其權限上, 問題尤為突出。目前, 有關行政強制執行的主體及其權限的規定散見于各單行法之中。從我國立法的規定來看, 大體上有三種類型的強制執行主體：一類是行政機關或者法律、法規授權的組織, 即行政主體執行模式；二類是由行政機關申請人民法院強制執行, 即司法主體執行模式; 三類是兩類主體選擇模式, 即既可由行政機關自力強制執行，也可由行政機關申請人民法院強制執行。這些不統一的規定造成了各機關之間強制執行權的劃分沒有統一的標準, 以致執行主體及其權限混亂。在行政強制的實施中, 必然存在著有關機關的權限沖突與相互協作的問題。這些沖突的發生很可能涉及廣泛, 不僅不同的行政機關在行政強制上存在著管轄沖突以及具體程序和措施上的矛盾, 而且在行政機關與法院的強制執行(包括民事強制執行) 之間也會發生沖突。在行政機關實施即時強制及自行強制執行與申請法院強制執行的關系上, 目前缺少有機的銜接, 法律上也沒有關于解決沖突以及相互協作的制度設計。因此， 建立和健全有關行政強制的權限沖突解決機制是非常必要。在這方面，不僅要建立化解行政強制及執行相互沖突的制度，而且還要建立行政強制與司法強制(包括民事強制執行) 相分工、相配套和相協作的制度。

（二）行政強制執行執法難

 行政執法難是指行政強制執行的執法主體在執行國家法律、法規時所遇到的困難或阻力，致使行政性法律、法規難于在國家和社會生活中得到全面、有效的貫徹、執行的情形。行政執法難的主要表現概括起來就是有法不依、執法不嚴、違法不究、執法犯法等，這個問題涉及各個方面的原因，下面就社會環境、行政主體、行政相對人三個方面找出原因：

1.社會處于轉型時期，法律價值和法治權威仍未完全確立起統治地位。

不管是經濟基礎，還是法律等上層建筑，當前我國是處于由傳統社會向現代化社會過渡時期，因此，我們現在的社會只能是處于現代與傳統相混合型的社會形態。這種社會形態一方面雖然有利于包括行政法律在內的法律、法規價值和權威的興起與確立，但另一方面由于傳統政治力量仍然強大，社會各種民主力量并沒有完全有能力將傳統的東西擠壓出去。因此，行政強制執行在執行過程中就必然要受到這樣或那樣的阻撓與障礙，形成行政執強制執行難的局面。

2.行政強制執行法律、法規在程序和實體方面存在缺陷。

在我國現行法律體系中，有關行政強制執行的設定極為混亂，呈現"無序"和"政出多門"之特點，體現在行政強制執行的設定主體混亂，權限不清，內容不合理。除全國人大及其常委會有權通過法律設定強制執行外，國務院及其部委、地方人大及其常委會，地方人民政府也通過相應的行政法規，地方性法規和規章設定行政強制措施。在現實中，沒有立法權的國家機關，也通過規范性文件設定行政強制執行措施，從而使設定主體混亂。

3.行政主體不當的執法行為是造成了行政強制執行難的外在原因。

但在現實的社會實踐中，行政執法主體的不當執法行為卻是不少的，主要表現為有法不依，執法不嚴，違法不究及執法犯法等問題。這些不當的行政行為一方面使行政性法律、法規得不到準確、全面、有效的貫徹執行；另一方面也使行政管理相對人對法律、法規的價值、作用及其權威產生懷疑，甚至失去信任和尊重，從而增加了行政強制執行的難度和阻力。

（三）行政強制執行缺乏統一立法

目前, 我國并沒有制定專門的行政強制執行法,有關行政強制執行的法律規定分散在各種法律、法規中。我國行政強制執行的主要法律依據是《行政訴訟法》和最高法院的司法解釋, 多數學者把我國的行政強制執行模式總結為以申請人民法院強制執行為原則, 以行政機關自行強制執行為例外。但是, 這種模式的不足之處日益顯露，表現出諸多缺陷。

1、不利于保障相對人的合法權益

人民法院對行政主體提出的申請執行案件, 只進行形式審查。由于案件數量巨大, 人民法院作出錯誤執行裁決并強制執行的情況難以避免, 這就會侵害到行政相對人的合法權益。另外, 在司法主導型的行政強制執行模式中, 行政行為一經作出, 其是否具有強制執行力, 還有待法院行政庭審查其是否合法后, 才能最后確定。如此,就會給行政相對人一個誤導, 使其放棄行政復議和行政訴訟的正常救濟途徑。一旦法院作出強制執行的決定, 行政相對人對之則毫無救濟權利可言。因為, 己過法定期間, 自然也就無法通過行政復議、行政訴訟來保護自己的合法權益。

2、造成運行成本的浪費, 不利于提高行政效率

按照經濟分析法學的觀點, 任何一項法律制度的設計都必須追求社會效益的最大化。反觀我國現行模式, 其制度設計顯然有悖于效益原理。首先造成了立法資源的浪費。這種折衷模式在立法上難度較大, 考慮因素太多, 既要保證行政權和司法權的相互獨立性, 又要保證兩權的相互契合性, 同時還必須為法院和行政機關設立兩套不同的執行程序和法律責任追究機制。這無形中造成了立法資源上的浪費。其次, 造成了行政司法資源上的浪費。在這種模式下,行政行為的效力始終處于不確定狀態, 行政機關可能要為一個行政行為得到最終落實而付出更多的人力、物力。同時, 由于法律規定的不周延性, 使得行政機關必須依賴法院， 現有的司法資源不得不讓予一部分為行政權保駕護航, 這種資源的分享是沒有必要的。再次，造成了行政相對人救濟權利的浪費。現行模式采用兩種執行方式并舉, 使得通過法院執行的相對人無法尋求合理的救濟途徑，而通過行政機關執行則可以尋求救濟。因而當強制執行違法且造成損害時，勢必會引起兩種不同的賠償請求，這種復雜性在某種程度上會給相對人的救濟權利帶來無端浪費。

3、影響司法權威

行政強制執行權的實施狀況對提高法律的權威存在負面影響。一方面，具體行政行為作出后, 相對人在決定期限內不履行義務，但是又沒有得到強制執行，行政執法的權威受到挑戰, 導致出現更多的"抗法"現象；另一方面，人民法院即行使行政審判權，又行使行政強制執行權, 兩種權力交叉混亂，且不作明確界定，容易給相對人造成角色認識上的錯覺，認為司法機關和行政機關是"一家"，影響了公眾對司法審判獨立性的認同。人民法院的角色應定位于一個公正、中立和無偏私的裁判者。審判職能被看成是法院最核心的甚至是唯一的職能, 也是法院與政府最明顯的區別。而我國的行政強制執行制度的有關規定卻導致了法院的裁判與執行職能的顛倒,使得法院對行政機關的支撐功能遠遠超過了監督功能, 法院在一定程度上成了政府機關的執行部門。

二、行政強制執行模式的完善

(一) 確定行政強制執行主體

行政執行中的一個基本問題就是要明確行政執行的主體, 即確認行政機關或人民法院在行政執行中的主體資格。我國行政執行實踐中暴露的問題是行政執行主體不確定, 由于行政管理的領域和范圍異常廣泛, 面面俱到地羅列行政執行的主體不現實,所以設定劃分標準就顯得尤為重要。考慮到以法院執行為主, 行政機關執行為輔的體制, 是公正原則優于效率原則的體現, 是兩個原則價值沖突的優化選擇, 我們認為將其作以下職權劃分：

1.行政機關負責執行確認性行政行為、法律授權的限制人身自由行為及作為或不作為等普通義務的執行。如吊銷許可證、拒絕許可、責令停業、行政拘留、強制隔離、帶離現場、強制傳喚、強制清除、強制補種植被、強制履行兵役等。行政機關自身無力強制執行或在域外執行、遇到抵抗情況下, 可以請求法院協助執行, 即時強制措施由行政機關依法直接采取。

2.法院負責財產決定的執行, 如罰款、沒收、收費, 扣押、凍結、查封等執行。行政機關遇有當事人拒不履行上述財產義務或出現法定情形有必要就其財產采取強制措施的, 應當由行政機關向法院提起簡易行政訴訟, 法院經審查認為無爭議的, 即可采取司法強制措施強制執行, 如果當事人有異議, 法院須經審理確定后, 決定執行與否。

(二) 明確行政強制執行的原則

我們認為不論是未來的行政強制執行立法, 還是目前行政強制執行的實踐, 都要一方面保證行政權力的順利實施, 提高行政效率, 另一方面保障公民的合法權益, 體現公正的價值。因此, 行政強制執行法應遵循以下原則:

1.依法強制執行原則。在行政特權思想較為嚴重的我國, 制定行政強制執行法的主要目的不在于保障行政主體的行政強制權, 而在于控制和規范行政主體的行政強制權。這就要求行政強制的設定權和行政強制所應遵循的程序都應由代表民意的立法機關來確定, 而絕不能由行政機關隨意創制和行使。行政機關或司法機關采用強制手段迫使行政相對人履行義務, 首先應取得法律授權, 可以是行政強制執行法的授權, 也可以是其他單項法律中的相關授權;其次, 必須在法定權限范圍內, 依照法定的方式和程序實施行政強制; 最后, 對違反法律規定實施的行政強制執行行為必須承擔法律責任。

2.比例原則。比例原則是多數國家行政強制執行立法和司法中的一項規則。有學者解釋, 比例原則包括適當原則、最小損害原則和利益衡量原則。具體內容是: 適當原則為行政機關所采取的措施必須能實現行政目的或至少有助于目的的達成并且為正確手段, 即須基于正當考慮; 最小損害原則( 或稱為必要原則) , 是指當其他同樣有效且對于基本權利侵害較少之措施可供選擇時, 應選擇對相對人侵害最小的措施。狹義的比例原則是指行政手段不得與所追求的目標不成比例。因此, 我國行政強制執行法也應規定這項原則, 規定行政機關在強制過程中目的一旦實現, 則應停止一切強制行為; 凡是有其他可供選擇的行政強制手段, 先用最輕的行政強制措施, 以必要為限, 由輕到重依次執行, 優先適用間接強制措施; 行政機關在選擇何種手段達到目的時, 應考慮兼顧社會公共利益和個人利益。

3.自我履行原則。行政強制執行不同于行政處罰, 不以制裁為目的, 以實現行政目的迫使當事人履行義務為目的。行政強制期待當事人自我履行原則是指在行政強制執行前, 盡量要使當事人自覺履行行政法律義務, 不到萬不得已的情況下, 不以國家機關的強制執行去代替當事人的自我履行。期待當事人自我履行并不是消極等待當事人自我履行, 而是要求行政主體能非常積極地采取措施使相對人能自我履行, 否則即是失職。這種積極的措施不是對相對人直接采取強制措施, 而是指對相對人進行充分的行政指導, 向相對人說明履行的必要性, 說服和教育以促使其履行義務, 但行政機關為了實現行政目的,仍需保留采取強制措施的最后權力。只有將強制與教育相結合起來, 才能夠既保證行政權的行使, 又維護相對人的合法權益。

(三) 嚴格行政強制執行程序

行政強制執行程序, 指執行機關實施強制執行措施的步驟、次序、方式、時限等的總稱。一般應區分為行政自行強制執行程序和法院強制執行程序。

1.在行政強制執行程序中, 行政機關及執行人員首先應當表明身份, 履行預先告誡的義務, 使相對人明確履行義務的期限; 其次, 根據比例原則和間接強制優于直接強制的原則, 選擇不同的執行方式; 然后, 根據每種執行方式的要求和條件予以執行, 采取直接強制的, 必須按照比例原則選擇恰當的執行時間。

2.行政機關向法院提起訴訟, 由法院執行行政決定的程序。筆者的建議方案是: 申請→審查→責令相對方限期履行→告誡→執行→司法強制措施→追究當事人拒不執行判決裁定罪的刑事責任。

3.增設"聽證"程序。在行政執行的程序中, 應增設"聽證"程序, 賦予相對方對行政決定和行政執行的抗辯權, 以適應程序立法發展的要求。

(四) 設定法律責任與完善救濟途徑

行政強制執行有可能造成公民、法人的人身、財產權利的重大損害, 嚴格行政機關與法院的責任, 并為不當侵害提供"有效救濟"非常關鍵。"有權利必有救濟, 有損害必有賠償", 行政機關采取強制措施造成損害的, 行政機關必須承擔責任, 受害人有權對之提起行政訴訟及國家賠償。行政機關訴諸法院, 由法院采取強制措施的, 應由法院負責, 對法院的執行裁定或追究刑事責任的判決可以上訴, 對法院采取的司法強制措施可以申請復議, 受害人有權依法請求國家賠償。

(五) 建立對行政強制執行的監督制度

對于行政強制執行的監督制約, 從過程上有三種方式:

1.事前控制方式, 即通過立法將強制執行權的監督權授予行政主體以外的其他國家機關來行使,徹底消除行政機關濫用行政強制執行權的可能性。

2.事中控制方式, 即在確立行政主體自行強制執行體制的情況下, 通過設計完善的強制執行的程序, 對強制執行的運行過程加以嚴密規范。

3.事后控制方式, 即在確立行政主體自行強制執行體制的情況下, 通過設計完善的司法審查制度,對因行政強制執行運行過程中及執行完畢后出現的爭議給以切實有效的補償。

總之，行政強制執行制度對于管理國家行政活動，保障社會的長治久安和公共利益方面起了重要的作用，雖然其存在著一些缺陷和瑕疵，但是隨著我國法治進程的進行和依法治國思想的傳播，行政強制執行制度必然在不遠的將來趨于完善，并在我國的現代化建設中起到更加重要的作用。