我國已經(jīng)進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期和城市化加快推進(jìn)階段，伴隨公民法律意識的增強(qiáng)和訴訟技能提高，加之訴權(quán)保障機(jī)制的不斷完善，社會矛盾和糾紛大量涌入法院，法院審理成本大量增加，沖擊現(xiàn)有的審判機(jī)制。要扭轉(zhuǎn)這一困境，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，只宜采取兩種做法：一是建立健全糾紛速裁速斷制度，二是改革和完善現(xiàn)有的審理機(jī)制。上述兩種方法在實(shí)際中是可以并用的，但前提是司法資源相對寬裕，如果國家現(xiàn)有司法資源不足以建立一種新機(jī)制，那么只能就當(dāng)前的審理機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。就行政審判而言，情況更是如此。我國行政訴訟制度歷史短暫，審理機(jī)制中存在著諸多不足，短短的二十年也不可能像西方社會那樣積累豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而創(chuàng)設(shè)一種新的行政審判制度。這就決定了我們只能立足現(xiàn)有的審判機(jī)制，通過適當(dāng)借鑒，探索出適應(yīng)實(shí)際需要的審理方式。

“圓桌審理”的內(nèi)涵與特質(zhì)

行政訴訟“圓桌審理”模式與正規(guī)法庭兩造對抗、法官居中聽審模式不同，它采取的是一種相對簡化和隨和的方式對行政爭議予以處理。具體而言，乃是法官不穿法袍、不用法槌、走下法臺，與雙方當(dāng)事人以及其他訴訟參與人圍坐在圓形或橢圓形的平臺前，由審判長或?qū)徟袉T引導(dǎo)各方當(dāng)事人用誠懇的態(tài)度、文明的語言進(jìn)行案件交流和對話，促進(jìn)審判人員與當(dāng)事人之間、行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間平等和諧地解決行政糾紛。“圓桌審理”方式是對德國行政訴訟“圓桌會議”的借鑒和揚(yáng)棄，是落實(shí)“公正司法為人民”主題實(shí)踐活動的具體體現(xiàn)，也是創(chuàng)新行政糾紛化解機(jī)制的重要探索。相比較通常情況之下的審理方式，“圓桌審理”具備以下兩個方面的特質(zhì)：

一是突出平等。平等是對話的基礎(chǔ)，平等是協(xié)調(diào)的保障。行政訴訟中實(shí)現(xiàn)平等至關(guān)重要同時(shí)也充滿困難，因?yàn)樾姓V訟結(jié)構(gòu)與民事訴訟和刑事訴訟結(jié)構(gòu)截然不同。相較民事訴訟，行政訴訟被告固定為國家行政機(jī)關(guān)，而且不存在地位互換的可能（民事訴訟中存在反訴）；相較刑事訴訟而言，作為被告的國家行政機(jī)關(guān)是案件的實(shí)質(zhì)利害關(guān)系人，而刑事訴訟中出庭作為公訴人的國家檢察機(jī)關(guān)本身并不是案件的實(shí)質(zhì)厲害關(guān)系人，僅是國家在法律意義上的代表。應(yīng)然狀態(tài)下，法律規(guī)定參與訴訟的當(dāng)事人在地位上是平等的，我國行政訴訟法第七條也規(guī)定“當(dāng)事人在行政訴訟中法律地位平等”。但事實(shí)上，由于行政訴訟原被告雙方實(shí)際地位的偏差，原告不可能真正實(shí)現(xiàn)與被告的平等對話，而作為被告的行政機(jī)關(guān)卻擁有多方主動權(quán)，包括訴前和訴中協(xié)調(diào)主動權(quán)、變更被訴具體行政行為主動權(quán)等。在訴訟過程中，這種實(shí)際不平等往往促使原被告雙方產(chǎn)生嚴(yán)重對抗情緒，導(dǎo)致訴訟程序本身的“抑制、緩和”功能喪失殆盡，不利于案件的公正效率解決。圓桌審理方式是一種較為新穎的開庭模式，它將普通庭審的對抗機(jī)制暫時(shí)擱置，代之以相對輕松舒適的氛圍。以此為平臺，通過合議庭積極引導(dǎo)與闡釋，使原告或者行政相對人能夠 “站在法官的肩膀上與行政機(jī)關(guān)說理”，就爭議問題坦誠交換看法，原告平等得以保障，被告地位得以尊重，為案件的審理協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。

二是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)。應(yīng)然意義上，法院的司法判決具有定紛止?fàn)幍墓δ埽夷軌蛘蔑@公平，實(shí)現(xiàn)正義。但囿于我國行政審判權(quán)作用范圍相對狹窄和審查強(qiáng)度略顯薄弱之實(shí)際，法院依法作出的行政判決并不當(dāng)然能鈍化官民矛盾，相反，由于行政判決未能真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人，特別是原告的訴訟目的，法院往往會成為原告遷怒的對象。因此基于現(xiàn)實(shí)之考量，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，最大限度地追求和諧穩(wěn)定，協(xié)調(diào)化解行政爭議成為法院行政審判工作的重心。在普通訴訟模式下，由于行政訴訟不適用調(diào)解，因此，只能依法進(jìn)行審理，步驟中規(guī)中矩，無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)。但在“圓桌審理”模式條件下，不再拘泥于對被訴具體行政行為合法性的認(rèn)定，還可以對被訴具體行政行為有關(guān)的法律關(guān)系和事實(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，范圍寬闊，往往能夠突破被訴具體行政行為的審查界限，從而發(fā)現(xiàn)糾紛爭執(zhí)的根源，促使矛盾的得以化解。“圓桌審理”模式為行政糾紛的協(xié)調(diào)化解提供了一個良好的平臺，營造了一個相對寬松平和的環(huán)境，是創(chuàng)新行政爭議協(xié)調(diào)化解機(jī)制的一個重要探索。

“圓桌審理”方式的運(yùn)作機(jī)制

“圓桌審理”模式作為行政案件審理的獨(dú)特方式，仍然具有行政訴訟的本質(zhì)屬性，在遵循一般行政訴訟程序原則條件下，也凸顯著自身運(yùn)行機(jī)制的獨(dú)特之處。

首先，從適用范圍看，屬于行政訴訟法受案范圍的一般行政案件都可以適用“圓桌審理”模式進(jìn)行處理。但是，對于需要法院通過判決對行政機(jī)關(guān)特定職權(quán)行為合法性作出認(rèn)定的案件則不宜適用圓桌審理模式。比較典型是工傷認(rèn)定案件和行政不作為案件。在這類行政案件中，由于直接涉及行政機(jī)關(guān)特定職權(quán)行使?fàn)顩r，更對體現(xiàn)職權(quán)行為的“有或無”而非“大或小”，與一般行政行為存在重大差別，只有通過判決彰顯法律精神要義，督促和警戒行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，才能避免職權(quán)行為失范，起到權(quán)力制約的效果。而“圓桌審理”模式由于更多強(qiáng)調(diào)平等對話和協(xié)調(diào)，如果適用于上述行政案件，則無法凸顯權(quán)力監(jiān)督和制約的功效，也無法滿足原告的訴訟預(yù)期。另外，對于一些矛盾異常尖銳的群體性案件和涉及重大公益的案件，原則上也應(yīng)該慎用圓桌審理模式，因?yàn)檫@些案件直接指向利益衡量，審判實(shí)踐中多由審判委員會研究決定，由合議庭予以處理往往顯得力不從心。

其次，從場所設(shè)計(jì)看，“圓桌審理”方式選定的地點(diǎn)應(yīng)該與正規(guī)法庭相區(qū)別，一般情況下，選定圓桌或者橢圓形的會議桌為佳，條件允許的話也可以懸掛國徽。合議庭成員分坐中間，原被告雙方圍坐兩邊，如果有證人讓其列席坐在合議庭對面。當(dāng)然，“圓桌審理”模式的布局設(shè)計(jì)并不是追求美觀，而是為了營造一個相對寬松的環(huán)境，緩和對立情緒，為審理和協(xié)調(diào)奠定心理基礎(chǔ)。

最后，從庭審程序看，庭審中，由審判長歸納爭議焦點(diǎn)后隨即轉(zhuǎn)入法庭調(diào)查，圍繞爭議焦點(diǎn)對提交的證據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場質(zhì)證、當(dāng)庭認(rèn)證，并就此展開法庭辯論陳述；合議庭依據(jù)庭審調(diào)查和辯論之事實(shí)，依法進(jìn)行評議。評議后，進(jìn)入“圓桌審理”模式的實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)，由合議庭根據(jù)評議狀況，綜合案件具體情況，找出協(xié)調(diào)化解的可行方法，然后與原被告雙方進(jìn)行交流協(xié)商，促成協(xié)議的達(dá)成。如果達(dá)成協(xié)議，則按照撤訴處理；達(dá)不成協(xié)議，則根據(jù)評議意見，作出相應(yīng)的處理。

“圓桌審理”模式運(yùn)行中的幾個問題

盡管“圓桌審理”方式在化解行政爭議方面能夠給處于弱勢地位的原告平等的訴訟地位，使其消除了對行政機(jī)關(guān)的恐懼心里，能夠在訴訟中發(fā)揮自身能力行使權(quán)利；盡管“圓桌審理”方式能夠緩和行政機(jī)關(guān)對法院的抵觸情緒，以及行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的對抗性，使相互間能夠認(rèn)真聽取彼此意見，進(jìn)而為自愿協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)，但是，作為行政案件的一種審理機(jī)制，其本身不是一個封閉系統(tǒng)，其與外圍諸多要素相互制約。要使“圓桌審理”方式真正發(fā)揮實(shí)效，只有盡力將相涉各要素予以必要的修正與完善方可。具體而言，“圓桌審理”模式運(yùn)行中急需解決如下問題：

一是如何有效保障平等之問題。“圓桌審理”模式是建立在合議庭主持下原被告雙方平等基礎(chǔ)之上的一種行政糾紛審理機(jī)制，能否切實(shí)有效保障雙方當(dāng)事人，尤其是行政相對人的平等訴權(quán)行使，對于整個圓桌審理方式功能發(fā)揮至關(guān)重要。要有效保障原告的平等訴訟權(quán)利行使，前提是不能克扣原告應(yīng)有的法定權(quán)利，不應(yīng)該將行政訴訟法或相關(guān)司法解釋業(yè)已賦予的權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪，必須竭力予以落實(shí)。除此而外，真正有效保障平等，還需完善兩方面措施：一方面積極行使訴訟指揮權(quán)，強(qiáng)化合議庭對事實(shí)認(rèn)定、規(guī)則適用的闡明。在行政訴訟中，事實(shí)問題紛繁復(fù)雜，法律適用也不具備可預(yù)知性。盡管審判實(shí)踐中都向原告送達(dá)了舉證通知書和權(quán)利義務(wù)告知書，但原告提起行政訴訟后，對于證據(jù)的提交期限、方式以及如何交換證據(jù)，對證明責(zé)任的負(fù)擔(dān)及其后果，對庭審中證據(jù)如何認(rèn)定以及適用何種法律、條款等具體規(guī)則，不知或知之甚少。而行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者，對如何評判證據(jù)、如何適用法律自身具備充足的理解能力，不需要法院過多進(jìn)行釋明，但是作為行政相對人的原告囿于自身實(shí)際，無法有效地理解事實(shí)認(rèn)定規(guī)則和法律適用規(guī)則，無形中就與行政機(jī)關(guān)形成了不平等的狀況，導(dǎo)致雙方交流協(xié)調(diào)障礙重重，為此，合議庭有責(zé)任進(jìn)行規(guī)則的闡釋和說明，保證原告方能夠享有規(guī)則釋明權(quán)和知情權(quán)，確保與被告行政機(jī)關(guān)的對話協(xié)調(diào)順暢，平等得以有效實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，得當(dāng)?shù)年U明也有助于提高了案件審理的透明度，增強(qiáng)司法的公信力。另一方面，完善律師代理制度。盡管我國并沒有律師強(qiáng)制代理制度，但基于行政案件的復(fù)雜程度，大部分案件都應(yīng)該聘請?jiān)V訟代理人。從審判實(shí)踐看，大部分行政案件中原告也都是聘請了律師作為訴訟代理人全程參與案件審理協(xié)調(diào)。盡管聘請律師代理人一定程度上增加原告的訴訟負(fù)擔(dān)，但由于律師對證據(jù)調(diào)查、事實(shí)認(rèn)定以及法律適用都較為擅長，在圓桌審理中能夠有針對性地與被告進(jìn)行交涉，不會出現(xiàn)因?qū)I(yè)知識能力欠缺形成與行政機(jī)關(guān)對話不暢的情形。因此，合議庭通過引導(dǎo)和規(guī)勸的方式促使原告聘請律師代理案件，也能夠在一定程度上起到保障平等的作用，確保“圓桌審理”模式功能正常發(fā)揮。

二是協(xié)調(diào)化解的效果問題。一項(xiàng)法律制度，是否具備實(shí)效直接關(guān)系著該制度的存在必要性。依此，“圓桌審理”模式能否促成糾紛協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)化解的預(yù)期目的，決定著該種審理機(jī)制的存廢。從行政審判實(shí)踐看，“圓桌審理”模式在化解行政爭議方面具有重要作用，效果顯著。2008年8月，山東省德州市中院和在轄區(qū)內(nèi)行政審判工作較好的幾家基層法院進(jìn)行試點(diǎn)，推行圓桌審理模式，至2009年5月，全市兩級法院通過圓桌審理方式審結(jié)案件978件，協(xié)調(diào)撤訴805件，協(xié)調(diào)撤訴率達(dá)到82.3%，在此期間沒有新增一例信訪案件。2010年8月4日，我院行政庭采用“圓桌審理”方式當(dāng)庭協(xié)調(diào)化解3起行政爭議，實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了。這些協(xié)調(diào)成功的例證表明“圓桌審理”模式的保障協(xié)調(diào)功能得以發(fā)揮，存在價(jià)值得以體現(xiàn)。然而，協(xié)調(diào)并非一帆風(fēng)順，盡管本質(zhì)上行政訴訟協(xié)調(diào)也是利益的權(quán)衡取舍，但官民矛盾所反映的利害沖突超越了一般利益沖突的界限，更多地具有時(shí)代性、典型性和廣泛性。這就決定著與民事訴訟調(diào)解相比，行政訴訟協(xié)調(diào)存在著更多的不確定性。在此背景下，要保證“圓桌審理”方式下的協(xié)調(diào)化解能夠取得預(yù)期效果，除了要具備充足的耐性和豐富的經(jīng)驗(yàn)，還需要著貫徹三個基本原則：

1、公開原則。在“圓桌審理”模式下對行政爭議進(jìn)行協(xié)調(diào)必須要貫徹公開原則。貫徹公開原則基本要求就是“面對面”，而非民事訴訟調(diào)解所常用的“背對背”。這樣做有利于充分保障原被告雙方的參與辯論的權(quán)利，使合議庭的居中協(xié)調(diào)行為得到監(jiān)督，贏得雙方信任，特別是原告的信任，避免原告產(chǎn)生法官與行政機(jī)關(guān)“串通一氣”的假象。

2、全局性原則。行政案件的協(xié)調(diào)，本質(zhì)上是利益的權(quán)衡妥協(xié)。行政案件的協(xié)調(diào)能否成功決定于能否及時(shí)有效地找尋到利益的折中點(diǎn)或平衡點(diǎn)。因此，圓桌審理方式下，合議庭通過積極的闡明，告知現(xiàn)有利益狀況于當(dāng)事人知曉，以此為基礎(chǔ)，平衡雙方當(dāng)事人的利益，根據(jù)雙方的訴求，提出可行的協(xié)調(diào)方式，并征求當(dāng)事人的意見，促進(jìn)爭議的化解，同時(shí)，還需考慮協(xié)調(diào)的結(jié)果對同一類型案件有可能產(chǎn)生的影響。

3、協(xié)調(diào)執(zhí)行力原則。任何法律制度，無論設(shè)計(jì)多么精準(zhǔn)，如果沒有強(qiáng)制執(zhí)行力作為后盾，單憑道德說教和個人自覺，不會產(chǎn)生實(shí)效。只有隱匿在法律規(guī)則背后的強(qiáng)制力才能保證制度的落實(shí)。同樣道理，行政糾紛經(jīng)過“圓桌審理”方式協(xié)調(diào)后，如果促成雙方和解，則達(dá)成書面的協(xié)議，審判實(shí)踐中，原告根據(jù)協(xié)調(diào)達(dá)成的協(xié)議向法院申請撤訴，法院審查后作出準(zhǔn)予撤訴的裁定，糾紛得以化解。但是，法律并沒有對和解協(xié)議的效力作出明確規(guī)定，按照一般理解，和解協(xié)議僅是對雙方具有拘束力的合同，而合同效力并不及于強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，審判實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)協(xié)議達(dá)成后一方反悔或不履行協(xié)議的情形。這致使通過“圓桌審理”方式進(jìn)行的協(xié)調(diào)化解喪失功效，糾紛依舊存在，也給以后的案件處理帶來了巨大的困難。所以，完全有必要通過立法或者司法解釋賦予協(xié)調(diào)協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，一方非因法定事由不履行協(xié)議確定義務(wù)的，另一方可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，協(xié)議一旦達(dá)成，任何一方當(dāng)事人都不得再以同一事實(shí)和理由提起訴訟，這符合“一事不再理”原則的要求，也是彰顯司法權(quán)威和法律穩(wěn)定性的需要，更是為了在行政主體和行政相對人之間形成較為穩(wěn)固的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從一定意義上講，協(xié)調(diào)執(zhí)行力原則關(guān)乎整個協(xié)調(diào)化解工作的生命。確立協(xié)調(diào)執(zhí)行力原則對于保障“圓桌審理”方式的運(yùn)行效果極其重要，直接決定著該項(xiàng)審理模式的存廢，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步引起關(guān)注和加強(qiáng)研究。

“圓桌審理”作為一種較為新穎的行政爭議化解方法，在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了重要的影響，也給行政審判提供了新的平臺，如何最大限度地激發(fā)該項(xiàng)制度的活力，今后需要進(jìn)一步探索研究，更需要積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。