法院改革最根本、最要害的，還是法院體制改革，主要是：法院職權設置問題；法官管理體制改革問題；法院經費管理體制問題。法院職權的優化配置涉及上下級法院的關系、不同地域法院的管轄權安排和法院內部的職責劃分，總體上應建立以審判權為中心，分工合理、職責明確、制約平衡的權力結構。

一、司法權力運行中缺陷和不足

1、法院職權配置不平衡

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須"深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。"優化司法職權配置，關鍵是重新配置司法機關與其他權力主體之間的關系，同時理順上級法院與下級法院的關系、法院內部審判組織的關系、法官之間的關系、上下級法院法官之間的關系、法官與當事人之間的關系等。在制度層面，則表現為司法系統的各種權力的設定與運作。通過司法職權的優化配置來促進公正、高效、權威的司法權的實現。優化司法職權配置涉及到兩個方面:" 一個是在國家立法的層面上，按照司法機關發揮功能作用的需要和司法活動的規律，通過立法授予和調整司法機關的職權配置，使司法職權的配置必要、合理、科學; 另一個是司法機關在法律授權的范圍內，按照公正高效和有利于監督制約的要求，通過內部的機構調整和職權配置，整合現有資源，更有效地行使法律賦予司法機關的職權。"（1）有學者認為，"優化司法職權配置的重點內容可能是進一步規范司法行為，而不是要在不同機關之間重新分配一些權力。優化司法職權配置要解決的問題主要是解決利益沖突帶來的部門主義，同時促進司法公正。而要實現這一目標，首先需要解決的問題是司法經費保障體制，即實行司法經費的國家財政保障，排除地方和部門利益對司法公正的干擾。"（2）

我國的司法職權總體運行是符合中國國情的。但隨著市場經濟條件下社會快速發展和人民群眾司法需求的日益增長，司法體制出現了不適應形勢發展要求的情況，司法職權配置需要優化。我國司法體制是仿照前蘇聯的模式建立起來的，主要有三個特點："一是黨中央強調黨的一切活動在憲法和法律范圍內運行，但是各級黨委直接干預司法裁判的現象時有發生，司法機關實際上不可能"獨立"行使職權；二是檢察機關的權力過大，在審、辨、控三方的訴訟法律關系中，控方的地位不僅遠遠高于辨方，甚至檢察權高于審判權；三是在國家專設的司法機關之外，黨內的各級政法委員會和紀律檢查委員會，行使近似于司法機關的"準司法權"。"（3）帶來的不利后果就是影響司法獨立、司法公正

2、司法機關的行政化

我國存在行政兼理司法的傳統理念，自先秦時期以來至清末，國家統治者都集行政權、立法權、司法權于一身，"州縣一級的司法機關與行政機關合二為一，州縣行政長官同時也是司法長官。省級雖設有專門司法機關，但其判決仍需省行政長官批準。朝廷中的司法機關名義上是最高審級，實際上壟斷最高司法權的是皇帝。受皇帝指派的行政官員都有權參與司法，例如九卿會審大部分是非司法官員。"（4）

改革開放以來，經濟快速發展，司法改革也在進行著， 傳統的行政兼理司法模式已經失去了生存的空間，但是這種傳統理念并沒有消亡絕跡，它以另樣的方式在悄悄的侵蝕司法權威，這就是法院內部行政化問題。現代司法制度的特征之一是司法運作的非行政化。我國法院機關存在著行政化模式，使得司法審判權無法從行政中獨立出來。"法院在整個構成和運作方面與行政管理體制和運作有著基本相同的屬性，是按照行政體制的結構和運作模式建構和運行的。"（5）表現為：1、法院和法官的行政化。法院與行政機關一樣具有相應的行政級別，法院工作人員也是按照行政機關內部的等級要求，套上相應的行政級別。2、法院上下級關系的行政化。法院的上下級關系的處理也具有行政化，下級法院在審理案件中仍然會像下級行政機關對待上級行政機關那樣去對待上級法院，如具體案件中疑難問題的請示匯報。3、法院內部審判業務運作方式的行政化。審判業務庭處理的行政化就是庭長、院長批案制度，它在我國審判制度中使用的相當普遍。4、法官的人事管理的行政化。

法院體制的行政化，使得法院的審判獨立無法有效實現，干擾了審判組織的獨立審判權。在堅持黨的領導下，應減少法院行政化色彩。

3、司法權力的地方化

現行法院體制是按行政區劃設置地方各級法院，司法管轄區域從屬于行政管轄區域。接受同級黨委領導，接受同級人大及其常委會的監督，并對其負責，向其報告工作。法院內部機構的設置需報請同級政府編制部門批準。法院院長由同級黨委提名，提交人大表決，副院長、庭長、副庭長、審判員的任免由同級黨委及其組織部認定后，交人大常委會履行法律手續。法院干部從屬于行政干部之列，法院干部的選拔由同級政府人事行政調配，法院干部編制數由同級政府編委確定，法院干部的職級與薪俸待遇由政府人事部門比照相應的行政職級與檔次對靠。法院所需的一切經費由同級政府財政部門從地方財政統一列支。

法院與政府關系密切，它源于法院的運行場所及運行資金由地方政府負擔，法院本身的運轉需要資金的支持，而資金的多少取決于政府的財政狀況，政府的財政狀況的良優主要依賴于當地的經濟發展程度。經濟發展的狀況是政府最為關系的事，也是決定其工作成績的最重要指標，為了當地的經濟發展，法院就成為政府保障經濟發展的"工具"，"在程序上，各種政治權威通過諸多合法與不合法的渠道可以輕而易舉地命令法官，不需要承擔任何責任。更為不解的是，許多地方動輒給法院下達非審判任務， 將這一工具用于非法律工作"。（6）這樣，法院不僅在財政上依附于政府，對司法的影響是顯而易見的。司法權受制于行政權，司法權力地方化。

二、司法權優化配置的目標與原則

1.優化配置的目標

"深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。"這就是優化配置的目標。

2.司法職權配置的原則

司法職權配置應遵循以下原則：（1）、分工明確，責權明確。有分工才有責任，做到各司法機關職權不重復、不重迭、不交叉、不遺漏，建設社會主義法治國家，核心之一在于依法行使職權，做到權依法治，主要是職權由憲法、組織法明確規定、確認和授權。

（2）、實行配合協調，各司法機關互相配合、銜接。信息共享，依托科學技術的便利，依法及時溝通案件信息。

（3）、互相制約原則。包括權力制約、制度制約，國家行政機關、審判機關、檢查機關由人大產生，對她負責，受它監督。三大機關之間要有適度的制約。國家通過建立訴訟制度對司法機關進行制約，包括起訴、審判、辯護、上訴、抗訴、陪審、辯論等方面的制度。

（4）、注重效率。我國社會經濟速速發展，各種利益和矛盾紛繁復雜，國家司法資源有限，需要利用現有的力量，為人民群眾提供優質的司法服務，需要司法機關注重效率，降低訴訟成本。

3.司法職權優化配置的基本思路和方法

（1）注重權力分工和權力制衡，確立審判機關的司法權威。要保證司法公正，又能兼顧效率，就必須做到權力分工和權力制衡，這也是司法職權合理配置的理論基礎。現代法治社會，在對待權力時，一方面要科學合理地對權力進行分配和配置，另一方面要設定嚴密高效的權力監督和制約機制保證權力合法有效地行使。"如果司法權與行政權合二為一，法官將握有壓迫者的力量。如果同一個人或者重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力，即制定法律權、執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權，則一切便完了。"（7）司法權與行政權的關系較為密切，司法權要擺脫行政權與其他多種形式的不當干預是非常困難的，如果法院與政府不是并列或者平行的關系，而是從屬或者是被領導的關系，在這種政治格局之下，談法院職權配置問題，重新配置司法機關與其他權力主體之間的關系是困難重重的。所以法院在外部職權優化配置方面，其職權級別應與同級行政機關職權級別相當或相等，這樣有利于提高法院的權威，有利于法院獨立公正司法。法院不僅肩負著規范、調整私權法律關系的職能，同時又負有規范、監督公權的法定職責，如果法院的職權低下，就難于起到對公權的規范、監督等裁判之作用。

（2）法院內部職權優化配置方面，確立法官的核心地位。使法官的專業化、職業化水平得到充分的發揮與體現法院內部職權的優化配置，通過法院內設機構業務庭及合議庭優化組合并通過選用法官來實現。在這一職權配置方面，業務庭是平臺和基礎，專業化合議庭是前沿陣地，而法官的選用是核心。應根據法官的專業特長、專業素養、業務水準、知識結構和審判經驗等，充分重視業務庭與法官的專業化特點關系及內在聯系；同時在合議庭組合方面，注意各個法官的專業特長、知識結構、審判經驗等，優化合議庭的專業結構，盡量做到人盡其才、學有所用。而法院的執行工作和行政管理盡量由非法官人員去做。司法改革需要從司法審判和司法管理兩個層面進行，審判權在法院職權中占據主導地位，支配法院行政管理權的行使，但審判權的行使離不開行政管理權。"審判管理是把那些與審判案件直接相關的事務的管理，如案件流程管理、案件質量和效率管理(績效評估)等。司法政務管理包括為審理案件和法院的運轉提供支持和服務的活動，如辦公設施、經費保障、后勤事務等。司法人事管理包括法官管理、輔助人員管理、行政人員管理等，"（8）也就是法院行政管理。世界銀行一份有關司法改革的報告所指出的全球化司法改革的目標是強化司法獨立和改善法院管理。

（3）理順上下級法院關系。"上下級法院關系的理論基礎薄弱，已經成為深化這項改革的一個重要障礙。"（9）《憲法》和《人民法院組織法》確定上下級法院之間是監督關系。但事實上，形成一些不好的做法，下級法院對于一些疑難案件拿不準定不好性的，就向上級法院請示，這樣的關系實為領導關系。監督關系不同于領導關系，就司法的組織結構和程序而言，兩者的區別在于: 監督意味著上級法院僅僅可以依職權就下級法院對某一具體案件的審判結果做出維持、變更或撤銷的決定，至于最高法院的司法解釋權和各級法院的指定管轄權，則是有關法律對上下級法院關系的特別規定。"而領導關系則意味著下級必須聽從上級的命令，上級對下級的業務、人事、財務等各方面都有決定性的管理和指令權。"（10）上下級法院之間應相互獨立決策，以確保審判的審慎和公正。同時，訴訟法規定當事人對原審判決不服可以向上級法院提起上訴，那就必須保證上級法院和下級法院是相互獨立的。在法院上下級相對獨立的原則下，存在下級法院接受上級法院的業務監督，主要是錯案冤案，以根本改變現行法院上下級在人事任免、干部配備、業務指導等方面的實質領導關系。上、下級法院之間，應摒除行政化管理，真正回歸到上、下級法院之間的監督與被監督的關系雖然上、下級法院之間按法律規定是屬于監督與被監督的關系，但在現實中上級法院對下級法院變相的行政化管理，如案件請示匯報制度、上級法院法官到下級法院任職等，已在一定程度上削減了下級法院作為一個獨立審判機關之地位與功能。如果不理順上、下級法院之間的職權關系，則法院的職權優化配置也會成為空話。

要真正落實這些規定，就必須做到：一是杜絕下級法院向上級法院的案件請示、匯報和檢查等制度，并禁止上級法院對下級法院下達任何的指示、指令。二是實行上級法院業務庭的法官從下級法院業務庭優秀法官中選用的做法，如法官的任職年限、專業專長、審判業績、個人表現、社會評價等等來綜合考核錄取，從而優化上級法院法官的隊伍結構，增強上級法院對下級法院的審判監督力量與監督權威。三是本級法院院長盡可能由本級法院產生的選拔做法，減少或避免下級法院院長由上級法院院長直接委派的方法。法官的流向只能是由下而上，而不能由上而下。因為由上而下只能會造成上、下級法院的服從與受制，并不利于優秀法官的培育和司法公正的弘揚。四是法院的執行工作、行政管理工作可由上一級法院統一或協調安排，因為執行工作不屬于獨立性的審理工作，另外，執行的權威有時還要靠其他力量的支持。

（4）加強隊伍建設。"建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、司法公正的法官隊伍，始終是做好人民法院各項工作的組織基礎和根本保證。"（11）圍繞法官職業化建設的目標，堅持思想教育和制度建設并重，加強思想政治教育，完善業務培訓，堅持書本知識與實踐經驗相結合，發掘資深法官在長期審判實踐中積累的寶貴經驗，不斷提高法官各方面的綜合能力。完善人員分類管理為切人點，研究各類人員配備比例，制定錄用、培訓、考核、晉升、交流、辭退辦法，統籌使用司法人才，優化審判資源配置。進一步提高法官遴選質量，加強教育培訓，做好增編補員工作，高度重視法官司法廉政建設。要提高法官的經濟待遇。

加強黨對司法人才的推薦工作，尤其是提高推薦在司法機關內起領導作用的人才的質量。選撥、推薦司法人才，特別是司法機關領導人才，是中國共產黨領導司法的重要途徑，也是中國共產黨長期以來堅持的"黨管干部"的基本原則。

（5）改革財政經費是將審判機關的人、財、物管理體制改"塊"管為"條條"管。首先，在人事管理上將審判機關的人事管理權由原來的地方管理改由上級法院管理，人員的選任權歸上級法院，避免在人員任用上受制于地方而導致司法權的地方化和地方保護主義的產生。如基層法院的法官由上一級法院任命，而基層法院的院長可以跨級由高級法院選任，并跨區域交流任職，一方面提高規格，又提高威望，有利于司法權威的樹立。其次，實行司法機關的經費由中央單列，逐級下撥，實行經費垂直管理。

三、加強司法職權監督

    1、監督司法權的必要性

司法獨立主要體現在司法機關執法應在不受其他國家機關和個人干涉的情況下依照法律獨立做出決定。任何權力都需要監督和制約，否則就會滋生腐敗，這是一條普遍的真理。對司法權進行制約和監督，是權力制約權力，權力監督權力的要求。監督司法權的行使，防止司法權的濫用，是司法體制改革的重點之一。

我國長期以來缺乏司法獨立的歷史傳統，法制觀念較為淡薄。行政與司法的合一，是我國傳統社會政治制度的特點。"近現代以來專門的司法機關的建立，但由于政治制約機制的極不健全，司法始終是弱小的，經常性甚至制度性的遭到行政乃至軍事的干涉甚至代行其事。"（12）雖然我國近幾十年來，大力發展法學教育，進行普法教育，但整體上公眾的法律水平還是較低的。司法工作人員的法律素質參差不齊，在這樣的條件下，不加強監督，容易導致司法腐敗。在法治相對發達的國家，司法權也是受到制約的，按照三權分立的理論，司法權要受到來自立法權和行政權的外在制約，以實現權力之間的制衡。而且從司法權的運行來看，司法權是受到司法程序的制約。如陪審制度，就是將案件的審理分為事實審和法律審兩個部分，由陪審團負責案件的事實的審理，法官負責適用法律。刑事案件中，陪審團的裁定具有終局性，無論陪審做出有罪判決還是無罪判決，法院都必須執行，陪審團，從程序上制約法官裁判權的行使，不但沒有妨礙司法權的獨立，反而增強了法院裁判的權威性。所以對司法權的行使加以監督是必要的

    2．幾種監督方式

    （1）加強人大監督

我國憲法和法律賦予人大及其常委會對司法權進行監督。人大是監督司法權的行使，不是干涉司法權，而是要使司法權健康發展，不斷完善，最終幫助司法機關樹立司法權威，實現司法獨立。

人大對司法監督時，要把握界限，需要避免將監督權司法化。法律總體上規定了人大對法院的概括監督,卻沒有對于如何進一步明確監督方式和程序做出具體性規定,這樣就使人大法律監督缺乏可操作性。目前實際的監督往往是個案監督，個案監督容易損害司法權威。司法機關是定分止爭的機關，裁判權具有終極性，正是由于具有這一特性，司法才具有權威，否則過度的干涉，最終會損害司法權的獨立和權威。"監督權的行使職能是各級人大及其常委會行使，而不能由任何組織或個人行使"。（13）有學者建議"在人大設立司法監督委員會，專門負責司法監督"，（14）這有一定的建設性。

（2）完善陪審制度

我國陪審制度有利于監督司法權的行使，在防止司法腐敗方面有積極作用。由于現實的各種原因存在陪而不審的情況，甚至執行起來比較難的情況，陪審員的作用得不到應有的發揮。需要加強陪審員的培訓工作，完善與陪審相配套的制度和措施，調動人民陪審員的工作積極性。

（3）新聞媒體監督，增加透明度。

通過報紙、刊物、廣播電視、網絡等媒體對各種違法行為進行揭露、報道、評論。現在新聞輿論監督在揭露司法腐敗，監督司法機關公正司法、執法方面發揮了重要作用。新聞輿論在國家生活中起著重要作用，新聞媒體對案件的報道為處于弱勢地位的公民獲得司法幫助提供了一種途徑和手段。新聞媒體在揭露各種不當行為的同時，借助媒體的力量，樹立正面形象，通過增加司法透明度，幫助司法機關樹立權威。司法行為應受到監督，善于聽取別人的意見和建議，對新聞輿論采取包容理解的態度，尊重新聞輿論監督權，司法機關應該在司法獨立、新聞自由和公民權利之間進行平衡。

結語

以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，深人貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞努力滿足人民群眾日益增長的司法需求，進一步深化司法體制和工作機制改革。要從優化司法職權配置、加強和保障依法獨立公正行使審判權的制度建設、完善制約監督機制、規范法官司法行為等四個方面，一手抓現有改革措施的完善和落實，一手抓深化改革措施的研究和實施。以銳意進取、求真務實的工作作風，努力建設公正高效權威的社會主義司法制度。

參考文獻

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