我國行政處罰法第51條規定“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。（二）根據法律規定將查封、扣押的財物拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳罰款。（三）申請人民法院執行。”行政機關因行政相對人的違法行為對其科處罰款，行政相對人在法定期限內未申請復議，又未提起訴訟，到期又未自覺履行，行政機關根據行政處罰法第51條第一項的規定加處罰款。該加處罰款在非訴行政執行程序中爭議頗多，如加處罰款應否與行政處罰罰款一并執行？加處罰款從何時開始計算等？各地法院做法各異，現行法律、司法解釋也沒有作出明確的規定。筆者試圖對加處罰款在非訴行政執行程序中的幾個問題作一探討，以期拋磚引玉，對非訴行政執行能有略微的借鑒。

一、加處罰款的性質問題

對加處罰款的性質曾有三種不同的觀點：

（一）、滯納金說。持這種觀點的多為行政機關。筆者在實踐中經常發現許多行政機關在作出的處罰決定的末尾載明“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款”，但到申請執行時，在申請執行文書中又寫為“申請法院執行罰款XX元，滯納金ＸＸ元，在此行政機關將加處罰款等同于滯納金。誠然，加處罰款與滯納金有許多相同之處，如二者都不屬于行政處罰，而是一種行政強制執行措施，而且同屬行政強制執行措施中的間接強制措施，同屬執行罰范疇。但是二者又有不同之處，首先二者的適用依據不同，加處罰款一般針對不履行繳納罰款的行為，滯納金則適用于不履行行政征收決定的行為。其次，二者的比例不同，加處罰款按照行政處罰法規定的比例為每日百分之三，滯納金比例多為每日萬分之五。

（二）行政處罰說。持這種觀點的以行政相對人居多。行政處罰中的罰款與加處罰款雖然最終的表現形式都是要求被處罰人以金錢上的給付，但二者的區別也很明顯：首先，適用的前提不同，罰款是行政相對人違反行政法律義務，行政管理機關根據法律規定科處相對人一定數額的金錢給付義務；加處罰款是行政相對人不履行行政處罰決定，行政機關根據法律規定科處一定比例的加處罰款，促使相對人履行行政處罰決定。其次，目的不同，行政處罰罰款目的是為了行政管理的需要對相對人的違法行為進行懲戒；加處罰款的目的是為了促使相對人履行行政處罰決定。再次，適用的階段不同。行政處罰罰款適用于行政行為程序中；加處罰款則適用于行政執行程序中。

（三）執行罰說。此種觀點目前在理論界與實務界占大多數。執行罰是指行政法上的義務人逾期不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關迫使義務人繳納一定比例的強制金，促使義務人自覺履行行政義務的一種行政強制執行措施。行政強制執行措施可分為直接強制措施和間接強制措施，間接強制措施又可分為代履行和執行罰。“加處罰款”就屬于間接強制執行措施中的執行罰，執行罰一般適用于相對人不履行行政義務，又不適宜由他人代為履行的情況。

筆者認為，將加處罰款定性為執行罰是比較符合行政法學理論的。首先，從加處罰款與滯納金、行政處罰罰款的區別可以看出三者雖在外在表現上有相同之處，但內在的性質是不同的。其次，從加處罰款在行政處罰法51條的條文中可以看出，它與第二項、第三項相并列，從邏輯上理解，只有同一屬性的才能并列，而行政處罰法第51條第二項、第三項內容是有關強制執行措施的規定，因此加處罰款也應是一種強制執行措施。再次，從行政法理上說，如果將加處罰款定性為另一個行政處罰，行政機關在行政相對人不履行義務時科處“加處罰款”則違反了行政法理上的“一事不再罰”原則。

二、法院對行政機關一并申請執行行政處罰與加處罰款如何處理問題

在司法實踐中，加處罰款應否與行政處罰罰款一并執行一度引發爭議。有的認為，應當一并執行，這符合經濟、便利的原則。也有的認為，對行政機關適用加處罰款應當經法院先審查然后決定是否一并執行。還有的認為，加處罰款是一種間接強制執行措施，是法律賦予行政機關的行政強制執行權力，行政機關在實施執行罰與申請法院執行二者之間只能擇一行使。

筆者認為，結合行政處罰法第51條的內容，從立法本意上看，加處罰款與申請法院執行這兩種強制執行措施行政機關可以選擇適用，這種選擇是單一選擇，還是可重復選擇？法律、司法解釋都沒有規定，但從選擇的本意上來說，選擇了其中一項強制執行措施，就不應再選擇另外一種。況且加處罰款并不是執行內容，而是一種強制執行措施。另外，從執行主體上看，加處罰款是行政處罰法普遍授權行政機關的一種行政強制執行權，執行主體應當是行政機關，而非法院。法律法規并沒有授權法院可以行使這一權利，因此人民法院無權行使。但由于我國行政機關強制執行措施的單一性，在行政相對人逾期不履行行政決定時，行政機關依法對相對人每日按罰款數額的百分之三加處罰款，在沒有其他強制措施相輔助的情況下，僅憑此種加處罰款是無法迫使相對人履行義務的。目前不賦予行政機關的重復選擇權則勢必難以保障行政決定的最終實現，行政管理將難以為繼。鑒于維護行政管理執法的需要，目前各地大多數法院對行政機關申請執行加處罰款一般都采取了一并執行的權宜做法，但這一做法實際上是一種“中國特色”的執行方式，綜觀世界兩大法系相關行政執行法，并沒有行政機關實施的執行罰是通過司法強制執行來保障實現的。許多學者對我國 “以申請人民法院執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外”的二元制行政執行權力分配模式都提出了批評，二元制行政強制執行模式凸顯的弊端本文不再贅述。因此，筆者認為應當制定統一的《行政強制執行法》，將行政強制執行權賦予行政機關統一行使，同時規范行政強制執行程序、措施，完善行政強制執行的法律責任和救濟制度。

三、加處罰款從何時開始計算問題。

由于我國行政機關強制執行措施的單一性，使得設立加處罰款的立法目的根本難以實現。行政機關在沒有其他強制措施相輔助的情況下，僅憑加處罰款根本無法促使相對人履行行政決定。鑒于此，我國目前法院對行政機關加處罰款一般都一并予以執行。那么加處罰款究竟該從何時開始計算？在實踐中，有的以法院作出裁定之日開始計算；有的以相對人的起訴期滿開始計算；還有的以行政機關處罰決定中確定的履行期滿開始計算。持第一種觀點的人認為，行政機關對相對人加處罰款，從性質上說仍是一種行政權，法院對行政權應當進行司法審查，因此有必要對加處罰款進行審查，待審查后由法院裁定是否一并執行。因此，加處罰款的起算時間應從法院審查后作出裁定之日起計算，這樣也最大限度地維護了相對人的權益。持第二種觀點的人認為，根據有義務就有救濟的原則，行政機關在對行政相對人作出處罰決定后，相對人有提起訴訟的權利，根據行政訴訟法的規定，當事人在知道具體行政行為之日起3個月內享有訴權。因此，在相對人享有訴權的3個月的期限內，不應對相對人科以加處罰款，所以加處罰款應從相對人的起訴期滿之日起計算。持第三種觀點的人認為，行政處罰法第51條明確規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取加處罰款的措施。因此加處罰款應從當事人逾期（行政決定確定履行的日期）不履行之日起計算。

上述第一、二種觀點雖然有一定的道理，但是缺乏相應的法律依據和理論依據，從表面上看，這兩種觀點更能體現最大限度保護相對人權益。但是，這里相對人的“權益”是相對人不履行法律義務所形成的“利益”，如果對這種“權益”不加分析的予以保護，試問還會有誰積極地履行法律義務。加處罰款從當事人逾期不履行之日起計算的觀點至少有以下幾個方面理由支持：1、加處罰款從當事人逾期不履行之日起計算與行政訴訟法規定的“訴訟不停止執行”原則相吻合。我國行政訴訟法第44條規定“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。”正如前文所述，加處罰款是一種執行罰，即一種強制執行措施，因此，即使相對人在起訴期內提起訴訟，行政機關仍然可以根據““訴訟不停止執行”原則對相對人實施加處罰款。雖然有人對“訴訟不停止執行”原則提出了不同意見，但加處罰款的規定是針對行政處罰罰款，即使執行了，也不會造成難以彌補的損失，或者損害社會公共利益。2、加處罰款從當事人逾期不履行之日計算符合行政處罰法51條設立加處罰款的立法目的。行政處罰法第51條規定加處罰款的目的是為了促使相對人積極履行行政義務，相對人不履行行政義務就會遭受更大的經濟上的損失，從而迫使相對人權衡利弊選擇對其更為有利的自覺履行。3、加處罰款從相對人逾期不履行之日起計算與行政處罰法第51條的條文也是吻合的。行政處罰法第51條規定“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。”在本條文中的逾期是指逾越處罰決定書上確定的期限。既然法律明確了加處罰款可以從當事人逾期不履行行政處罰決定之日起采取這種措施，那么從當事人逾期不履行行政處罰決定之日起計算是完全適當的。筆者同意第三種觀點。

有人認為，從及時實現行政處罰決定，緩解當事人的對立情緒，提高行政效率上來說，法院適用第一、二種做法更為有利，而且也最大限度地保護了相對人的權益。但是，如果隨意改變法律規定，會給當事人造成法律可以隨便更改的誤解，損害了法律應有的嚴肅性，同時對其他類似的違法行為人則喪失了應有的威懾力，對推進法治建設的進程會造成很大的傷害。筆者認為，要維護行政權威，提高行政效率，緩解當事人的抵觸情緒，可以在加處罰款的數額上引入調解機制，對相對人在行政機關申請法院執行后積極履行的，行政機關在計算加處罰款的數額上可以適當減免，以便于行政處罰決定能得以及時實現。這樣既維護了行政權威，提高行政效率，也緩解了當事人的抵觸心理。