近年來，丹陽法院受理的公示催告案件呈上升態勢，2010年共受理64件，2011年受理155件，2012年截止到9月份受理83件。筆者調研發現，公示催告案件數量的增加，一方面是因為我國市場經濟的不斷發展，票據得到廣泛使用，票據丟失、被盜的情況增多；另一方面，申請人惡意申請公示催告現象增多也是重要因素。

設置公示催告程序的意義在于：實踐中，因某種情況的存在，使當事人的民事權利陷入不確定的狀態而不能行使，若此種權利不確定的狀態任其長久存在而不除去，則所造成的結果不僅會使當事人的權利無法滿足而受損害，而且從公益上而言，還會危害一般的交易安全。所以，立法上為兼顧當事人及不明的利害關系人之雙方利益，有必要設立公示催告程序，以便一方面使當事人能夠依法定程序獲得其權利之行使，另一方面使利害關系人能夠獲悉該項權利有他人在主張之事實，在其認為自己享有正當權利時，即可適時地出面尋求保護。通過公示催告程序的運作，在消除權利不確定的狀態之同時，個人權益可以獲得保護，一般交易安全也得以維護。正因為公示催告程序具有此種重要作用，因而1991年頒布的《民事訴訟法》對此類程序作出了規定。但是，由于當時的經濟發展、社會生活、理論研究等各方面因素的制約，公示催告程序在內容上還存在諸多缺陷，雖然經歷了2007年的修訂，但是仍有必要從立法上予以完善。

一、應當擴大適用公示催告程序的案件范圍

適用公示催告程序的案件，各國一般都要求應當以法律有明確規定的為限，其范圍也不盡相同。例如在德國，可以申請公示催告的事項是相當廣泛的。根據德國民事訴訟法的規定，公示催告主要分為以下幾種：（1）死亡宣告的公示催告；（2）排除土地所有人或船舶所有人的公示催告；（3）排除各種債權人的公示催告；（4）宣告證券無效的公示催告。[①]上述四類中，第一類和第四類是大多數國家所共同規定的，不過，對于第一類，即宣告死亡問題，很多國家并不將其規定于公示催告程序中，[②]而對于第四類，德國民法和民事訴訟法所規定的證券種類極為廣泛，包括票據（匯票、本票）、支票、無記名證券、抵押證券、土地債務債券及定期土地債務債券、股票、商人的指示證券、提單、倉單、載貨證券、運送保險證書、寄托證書、保險單等。在日本和我國臺灣地區，可以申請公示催告的事項也較多，例如臺灣地區民事訴訟法第539條規定："申報權利之公示催告，以得依背書轉讓之證券及其他法律有規定者為限。"得以背書轉讓的證券包括指示證券、無記名證券、提單、倉單、載貨證券、匯票、本票、支票、公司股票等。另外，臺灣民法第1157條規定了要求被繼承人之債權人于一定期限內申報其債權的公示催告；第1178條規定了要求繼承人于一定期限內承認繼承的公示催告；第1179條規定了要求受遺贈人表明應否接受遺贈的公示催告；等等。[③]

相比較而言，我國民事訴訟法所規定的可申請公示催告的案件范圍是相當狹窄的。《民事訴訟法》第195條第1款規定："按照規定可以背書轉讓的票據持有人，因票據被盜、遺失或者滅失，可以向票據支付地的基層人民法院申請公示催告。依照法律規定可以申請公示催告的其他事項，適用本章規定。"因此，從當時的規定來看，《民事訴訟法》對適用公示催告程序的案件范圍是作了較為嚴格的限制的，即主要限于可以背書轉讓的票據在被盜、遺失、滅失時當事人可以申請公示催告。但考慮到我國經濟發展的未來趨向和國外實行市場經濟的國家的立法經驗，該條款的后段又作了一項較為靈活的原則性規定，即規定對于其他事項，有關法律也可規定依照民事訴訟法的規定申請公示催告。目前，《公司法》和《海事訴訟特別程序法》規定對記名股票和提單可以申請公示催告。《公司法》第150條規定："記名股票被盜、遺失或者滅失，股東可以依照民事訴訟法規定的公示催告程序，請求人民法院宣告該股票失效。依照公示催告程序，人民法院宣告該股票失效后，股東可以向公司申請補發股票。" 《海事訴訟特別程序法》第100條規定："提單等提貨憑證持有人，因提貨憑證失控或者滅失，可以向貨物所在地海事法院申請公示催告。"

可見，在我國，適用公示催告程序的案件僅限于上述三種情況，即可以背書轉讓的票據（包括匯票、本票和支票）、記名股票和海事訴訟中的提單等提貨憑證發生喪失時，當事人可以申請公示催告。筆者認為，隨著我國社會經濟的發展，為了更好地保護有關當事人的合法權益、維護法律關系的穩定和交易的安全，拓寬可以申請公示催告的案件范圍是十分必要的。一方面，應當擴大可以申請公示催告的有價證券的種類，而不應僅僅限于現行法所規定的票據、記名股票和海事訴訟中的提單這三種。也就是說，可以背書轉讓的有價證券在被盜、遺失或者滅失時，應當規定原則上當事人都可以依照公示催告程序申請公示催告，除非有例外規定。這就要求，對于倉單、債券、載貨憑證等有價證券，也應當允許申請公示催告。另一方面，對于喪失有價證券之情形以外的其他特定事項，規定公示催告程序也是十分必要的，例如對遺產報明債權、搜集繼承人等情形，但這一點與有關實體法制度的完善有密切關系。例如，我國繼承法對于從遺產中清償被繼承人的債務問題雖然作了規定，但并沒有規定使債權人報明債權的公示催告程序，這樣一來，在用遺產來清償被繼承人的債務時，就很可以會遺漏某個或某些債權人，因為被繼承人的債權債務關系并不一定全部是公開的，并不一定為繼承人或遺囑執行人所知曉。所以，為了保護全體債權人的合法權益，規定債權人報明債權的公示催告程序就顯有必要。

二、基于票據喪失而申請公示催告的主體應予完善

依據《民事訴訟法》和司法解釋的規定，可以背書轉讓的票據喪失時，有權申請公示催告的主體僅限于票據喪失前的最后持有人。這就會產生一個怪現象，即當票據持有人與票據權利人不一致時，票據權利人反而無權申請公示催告。例如，甲持有某票據，但票據背書上記載的受讓人為乙，甲對該票據并不享有權利，依照民事訴訟法的現行規定，在持有人甲喪失票據的情況下，權利人乙卻并不享有公示催告申請權。又例如，根據1995年10月1日施行的《中華人民共和國擔保法》第75、76條的規定，票據可以作為質押權的標的，在以票據進行質押時，質權人即成為票據持有人，而出質人（即票據上所記載的權利人）則喪失對票據的持有。在設定質押的場合，如果票據被盜、遺失或滅失，依據現行規定，則只能由質權人申請公示催告，而出質人無權申請公示催告。

顯然，現行民事訴訟法對公示催告的申請主體所作的規定，有時可能并不利于充分保護真正的票據權利人的合法權益。所以，立法上有必要對此加以完善。例如可規定：票據喪失時，對該票據可以主張權利的人有權申請公示催告。所謂對票據可以主張權利的人，是指票據如果未喪失時，可以根據票據主張權利的人，包括票據上記載的權利人（收款人或被背書人）、質權人、票據在簽發后但尚未交付給收款人前即喪失時的出票人，等等。何人能依票據主張權利，應以實體法的規定進行判斷。從德、日等國和我國臺灣地區的規定來看，對于記名證券的公示催告，一般也是規定由可以對證券主張權利之人作為申請人。

三、增加防止惡意申請的程序規定

1、加強對公示催告申請的審查。為減少惡意申請，法院應適當提高申請公示催告程序的門檻，除了審查申請人提供的票據復印件，出票人、持票人、背書人等票據主要內容，還應對其票據是否被盜、遺失或者滅失等申請的理由進行重點審查，要求其提供相應的證據，尤其對申請人是否是票據最后合法持有人方面應要求其提供相關證據或者承諾。根據最高人民法院《關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》第38條，還應責令申請人提供擔保，擔保的數額相當于票據載明的金額。通過適當提高申請成本對惡意申請公示催告加以防范。

另外，在審查過程中，法院還應派工作人員到付款行查詢相關票據有無提示付款，并由銀行出具證明。凡是有提示付款的一律不予受理。

2、以票據到期日確定公示催告的期間。《民事訴訟法》規定公示催告的期間不得少于60日，并沒有規定上限。據此，在具體司法實踐中，法院可將案件的公告期間適當延長至票據到期日。這樣，可以使真正的權利人即使沒有看到公告，在票據到期后向銀行請求支付時，發現該票據已被公示催告的意外情況，從而及時向法院申報權利，避免損失。

3、強化對惡意申請公示催告人的制裁。對于法院依法裁定終結公示催告程序，虛構持有票據被盜、遺失、滅失事實的申請人，應嚴格按照最高人民法院《關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》第39條"對于偽報票據喪失的當事人，人民法院在查明事實，裁定終結公示催告或者訴訟程序后，可以參照民事訴訟法第一百零二條的規定，追究偽報人的法律責任。"之規定，對惡意申請人法院可以根據情節輕重予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任，從而保障權利人的合法權益，維護司法權威。

4、為了更好的保護自身票據權利，在匯票到期之前，票據持有人應該及早到付款銀行備案，以防止原票據持有人惡意申請公示催告換取除權判決后提前支付。

四、應當規定對駁回申請的裁定之救濟程序

依據《關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第227條的規定，人民法院對公示催告的申請進行審查后，認為不符合受理條件的，應在7日內裁定駁回申請。對于這種裁定，按照現行法律的規定，申請人并無表示不服或異議的機會和手段，這對申請人的權益保護是極為不利的。因為，法院駁回申請的裁定并非在任何時候都是正確的，而法院一旦錯誤地駁回公示催告申請人的申請，申請人對票據所享有的權利就難以實現，這顯然有悖于公示催告程序的設立宗旨。因此，基于充分保護公示催告申請人的合法權益之考慮，對于法院所作的駁回申請的裁定，民事訴訟法理應賦予申請人相應的救濟手段。具體來說，對于這類裁定，應當規定申請人有權提起上訴，通過上訴審程序的運作，來最后確定申請人是否享有公示催告申請權。

五、申請人自判決公告之日起有權向人民法院請求支付之規定應予修改

依據《民事訴訟法》第199條的規定，宣告票據無效的判決自公告之日起，申請人有權向支付人請求支付。乍一看，這一規定似乎非常合理，但是它卻忽視了一個重要問題，即：如果除權判決生效的時間早于票據上實際記載的付款時間，票據付款人（支付人）可否主張抗辯呢？依據上述條款和《關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第233條的規定，在這種情形下，票據付款人并不享有抗辯權，判決生效后，付款人即負有付款義務。顯然，這種規定對票據付款人是不公平的，也有違票據法的一般原理。因為，在票據不喪失的情況下，持票人于票據到期日前請求付款時，通常會遭到付款人的抗辯；而在其喪失了票據的情況下，反倒可以根據判決提前實現其票據權利，從票據法上來說，這無論如何是站不住腳的。不管是從哪個角度而言，除權判決所載的權利僅能等同于而不應優于原票據上記載的權利。故此，關于公示催告申請人請求付款人付款的規定有必要修改為：自判決公告之日起，已到原票據記載的付款日期的，申請人有權依據判決請求付款人付款；尚未到原票據記載的付款日期的，申請人在到期日方可請求付款人付款；判決中應當注明原票據的付款日期。

六、應當規定利害關系人可提起撤銷除權判決之訴

在公示催告期間屆滿后無人申報權利，或者有人申報但被駁回時，人民法院可以根據申請人的申請，作出宣告票據（或股票、提單等）無效的判決。這種判決在民事訴訟理論上稱為"除權判決"，它是申請人申請公示催告的主要目的，因為只有作出除權判決，申請人才可以在不占有票據的情況下主張該票據所記載的權利。

除權判決的作出，僅僅是根據公示催告申請人的申請和無人申報權利的事實，推定該申請人為票據權利人，這種推定可能與事實不符，不一定反映票據關系的真實情況。也就是說，在除權判決作出之前沒有申報權利的利害關系人，有時可能在事實上享有票據權利，只是因為正當耽誤而沒有及時申報權利。在這種情況下，就產生了如何恢復利害關系人的票據權利，為其提供法律救濟的問題。對于這一問題，《民事訴訟法》第200條規定："利害關系人因正當理由不能在判決前向人民法院申報的，自知道或者應當知道判決公告之日起一年內，可以向作出判決的人民法院起訴。"由于這種起訴并不是直接針對除權判決本身而提起，因而可稱為"另行起訴"制度。這種另行起訴的救濟制度，雖然對于保護利害關系人的合法權益具有重要意義，但是其缺點也是非常明顯的。其一，利害關系人另行起訴后，法院按照票據糾紛進行審理，審理后所作的判決，可能與除權判決的內容相一致，也可能與除權判決的內容相抵觸。二者內容相抵觸時，應當以哪一個判決為準呢？在此情況下，按理應當承認后一判決，但除權判決又應當如何處置呢？對于這一重要問題，《民事訴訟法》和相關司法解釋的態度是不明確的，既沒有規定法院在作出內容不同的新判決時應當一并撤銷原除權判決，也沒有規定內容不同的新判決作出后原除權判決即視為撤銷。如此一來，對于同一事項，就可能出現相互矛盾的兩個判決，這勢必有損于司法程序的嚴肅性，也不利于當事人的權益保護。其二，利害關系人另行起訴的理由僅限于"因正當理由不能在除權判決前向人民法院申報權利"，而對于其他影響其權益的重大事項，例如申請事項不屬于公示催告的范圍、法院違反法定程序、審判人員濫用審判權等等，則不能作為提起訴訟的根據，因而"另行起訴"制度保護利害關系人的權益之功能是很有限的。

鑒于上述情況，立法上有必要完善對利害關系人的法律救濟制度。對此，可借鑒大陸法系國家的通行做法，規定利害關系人可提起撤銷除權判決之訴。現行《民事訴訟法》第200條所規定的"利害關系人因正當理由不能在除權判決前向人民法院申報權利"之情形，可以作為撤銷除權判決之訴的法定事由，但撤銷除權判決之訴的理由應不限于這一種情形。

從德、日等國和我國臺灣地區的規定來看，撤銷除權判決之訴的法定事由是很多的。例如德國民事訴訟法第957條第2款規定："有下列情形之一時，對除權判決，可以以申請人為被告，向管轄公示催告法院所在地區的州法院提起撤銷之訴：（1）沒有法律準許公示催告的情形；（2）對公示催告未予公告或未按法律規定的方式予以公告；（3）未遵守規定的公示催告期間；（4）作出判決的法官依法應該回避；（5）已有申報的請求權或權利，但在判決中未依法予以考慮；（6）具備根據犯罪行為提起回復原狀之訴的要件。"[④] 日本和我國臺灣地區的民事訴訟法亦有類似的規定，但是所規定的提起撤銷除權判決之訴的法定理由更為廣泛，即除了類似于上述德國民事訴訟法所規定的法定事由外，還規定關于提起再審的某些法定事由也可以作為撤銷除權判決之訴的理由，例如：作為判決證據的文書或其他物件，是經過偽造或變造的；以證人、鑒定人、翻譯人員的虛偽陳述作為判決的證據的，等等。[⑤] 這些有關撤銷除權判決之訴的立法例，對于完善我國公示催告程序中利害關系人之救濟程序具有很好的借鑒意義。民事訴訟法再次修訂時，實有必要吸收其中的合理之處，并結合我國的實際情況，對撤銷除權判決之訴作出規定。

參考文獻：

[①] 參見謝懷栻譯：《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，中國法制出版社2001年版，第261頁以下。

[②] 在德國，1951年1月15日的《失蹤法》頒布之后，公示催告程序中也不再規定宣告死亡問題。參見謝懷栻譯：《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，中國法制出版社2001年版，第263頁。

[③] 陳榮宗、林慶苗：《民事訴訟法》，臺灣三民書局1996年版，第919頁。

[④] 謝懷栻譯：《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，中國法制出版社2001年版，第263頁。

[⑤] 參見白綠鉉編譯：《日本新民事訴訟法》，中國法制出版社2000年版，第136頁及第114頁；石志泉等：《民事訴訟法釋義》，臺灣三民書局1987年版，第635頁及第570頁。