近幾年公共事故層出不窮，從上海釣魚案到山西王家?guī)X煤礦透水事故，再到蘇州通安拆遷補(bǔ)償事件，這些事故造成了巨大的社會(huì)影響，也導(dǎo)致了有關(guān)高級(jí)官員引咎辭職或遭免職問(wèn)責(zé)，這就是所謂的行政問(wèn)責(zé)。

 

一、行政問(wèn)責(zé)制之界定

 

關(guān)于什么是問(wèn)責(zé)制？ 在我國(guó)法律法規(guī)中沒有統(tǒng)一的解釋，中央的文件也沒有界定這一概念，一般認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制就是一種特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失，不履行或者未正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

 

行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵，主要包括以下幾方面：（1）行政問(wèn)責(zé)的主體，即"由誰(shuí)問(wèn)"。本文借鑒周亞越教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)是多元化的，是同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)雙重結(jié)合體， 既有行政機(jī)關(guān)的上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)該有人大、執(zhí)政黨、民眾、民主黨派、新聞媒體和司法機(jī)關(guān)等異體問(wèn)責(zé)主體。（2）行政問(wèn)責(zé)的客體即 "向誰(shuí)問(wèn)責(zé)"。問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府部門責(zé)任的追究最終還是要落實(shí)到公務(wù)員，因此行政問(wèn)責(zé)應(yīng)既包括政府責(zé)任也應(yīng)有公務(wù)員責(zé)任，但主要是負(fù)有直接或間接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。（3）明確的內(nèi)容就是行政問(wèn)責(zé)的范圍，即"問(wèn)什么"。行政問(wèn)責(zé)制應(yīng)是對(duì)政府工作全過(guò)程和各種環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)，從管理不善、政績(jī)平平到用人失察、決策失誤等都屬于行政問(wèn)責(zé)的范圍。（4）行政問(wèn)責(zé)應(yīng)按照一定的法定程序進(jìn)行,而不能任由領(lǐng)導(dǎo)者的意志來(lái)決定。（5）明確問(wèn)責(zé)客體要"負(fù)哪些責(zé)任"的問(wèn)題。當(dāng)前更多的是追究問(wèn)責(zé)客體的行政責(zé)任，對(duì)于法律和道義層面的責(zé)任涉及較少，然而，我們認(rèn)為政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任都應(yīng)是政府行政過(guò)程中必須承擔(dān)的全部責(zé)任。

 

二、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制之欠缺

 

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施雖然有了一個(gè)良好的開端，并在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行，其成效也是有目共睹的，但是其自身仍主要存在以下突出問(wèn)題。

 

（一）行政問(wèn)責(zé)的職責(zé)不清

 

在現(xiàn)行的行政管理過(guò)程中，責(zé)任不清常常發(fā)生。公眾往往不清楚有關(guān)的事務(wù)到底由誰(shuí)負(fù)責(zé)， 這就可能導(dǎo)致公務(wù)人員每逢發(fā)生問(wèn)題， 便把責(zé)任推卸掉，更糟糕的是，一些較為復(fù)雜的治理體制尤其使得尋找替罪羊的可能性增加。追究其原因：一方面，黨政之間的職責(zé)劃分不清，在我國(guó)行政運(yùn)行的實(shí)踐中，各級(jí)黨委擁有重大問(wèn)題的決策權(quán)，一些文件往往是黨委和政府共同決定的， 但出事之后，承擔(dān)責(zé)任的往往是行政首長(zhǎng)，而黨委書記卻不用負(fù)責(zé)，顯然有失公正。另一方面，上下級(jí)之間的職責(zé)不清，例如問(wèn)責(zé)應(yīng)問(wèn)多少級(jí)？上下級(jí)官員之間、主管領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)之間、正職和副職之間的責(zé)任如何。

 

（二）行政問(wèn)責(zé)主體單一

 

我國(guó)政府問(wèn)責(zé)制的問(wèn)責(zé)主體表現(xiàn)為多元性, 但這只是形式上的多元。在實(shí)踐中我國(guó)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系中，具有權(quán)威性和經(jīng)常化的問(wèn)責(zé)方式, 就是黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)內(nèi)部的上問(wèn)下責(zé), 而其他問(wèn)責(zé)主體的監(jiān)督問(wèn)責(zé)功能則得不到有效發(fā)揮。上問(wèn)下責(zé)屬于"同體問(wèn)責(zé)"的范疇。同體問(wèn)責(zé)是指行政系統(tǒng)內(nèi)對(duì)其內(nèi)部成員的問(wèn)責(zé)，即政府有關(guān)部門先進(jìn)行調(diào)查，核實(shí)后有政府追究其責(zé)任。 以同體問(wèn)責(zé)為主，在實(shí)踐中難免存在著一些缺陷與不足，可能導(dǎo)致官官相護(hù)、暗箱操作等一系列問(wèn)題，從而難以做到真正的行政問(wèn)責(zé)。而人大、各民主黨派、新聞媒體、公眾等異體問(wèn)責(zé)的作用時(shí)常得不到發(fā)揮。再者由于政府信息不透明、不公開，新聞媒體獨(dú)立報(bào)道權(quán)和輿論監(jiān)督作用受到很大的限制，公眾缺乏知情權(quán)，民主黨派和公眾等主體的監(jiān)督，問(wèn)責(zé)實(shí)際上無(wú)從談起。

 

（三）行政問(wèn)責(zé)程序不明確

 

目前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)沒有對(duì)問(wèn)責(zé)程序做明確的規(guī)定，如啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制度、問(wèn)責(zé)中監(jiān)督制度、回避制度、聽證制度、救濟(jì)制度、被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出制度等在政府內(nèi)部的缺失。程序上的缺失使得問(wèn)責(zé)完全在政府內(nèi)部被"暗箱"操作，這樣問(wèn)責(zé)很難做到公正公平。一些具體法律中，對(duì)于行政責(zé)任的追究程序存在明顯缺陷，如《行政復(fù)議法》中，既沒有指明行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員所適用的具體程序，也沒有規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)不履行復(fù)議職責(zé)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的外部法律責(zé)任。特別是在行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序上，目前還局限于由黨政機(jī)關(guān)來(lái)啟動(dòng)，很少有人大、法院或公眾等其他主體來(lái)啟動(dòng)。我國(guó)憲法規(guī)定的政治問(wèn)責(zé)制度，由于缺乏明確細(xì)致的程序性規(guī)定而難以發(fā)揮效力，如憲法和法律規(guī)定的各級(jí)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等很少啟動(dòng)，憲法雖然規(guī)定有罷免制度，但主要是對(duì)違法犯罪的官員才實(shí)行。

 

由于我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)及運(yùn)行還缺乏相應(yīng)程序規(guī)范，故目前啟動(dòng)的仍然是"運(yùn)動(dòng)式"或"政策性"的"人治式的問(wèn)責(zé)"。 當(dāng)前官員問(wèn)責(zé)制還處于行政性問(wèn)責(zé)階段，其特點(diǎn)是：?jiǎn)栘?zé)的依據(jù)是行政性的，官員的責(zé)任義務(wù)或者比較模糊或者沒有明確的法律規(guī)定，只有行政性文件或者行政首長(zhǎng)的臨時(shí)性決策作為問(wèn)責(zé)的依據(jù)，沒有明確的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，使得問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的彈性過(guò)大；在權(quán)力配置方面，問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，而不是根據(jù)法律來(lái)決定是否問(wèn)責(zé)，以及問(wèn)責(zé)的力度如何，問(wèn)責(zé)的隨意性很大，還沒有形成一種規(guī)范性程序性的制度。

 

我國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)法規(guī)中對(duì)受到處分的官員的救濟(jì)辦法尚處于薄弱甚至真空狀態(tài)。官員問(wèn)責(zé)的客體與現(xiàn)存的行政救濟(jì)法規(guī)的對(duì)象存在著較大錯(cuò)位。在被問(wèn)責(zé)官員的權(quán)益保護(hù)上還不充分。因?yàn)椋粏?wèn)責(zé)的官員，此時(shí)已從強(qiáng)權(quán)者衰變?yōu)槿鮿?shì)者，公正的程序?qū)λ麄兙哂兄匾饬x。因此，對(duì)于問(wèn)責(zé)失范的救濟(jì)就顯得尤為必要，這也是我國(guó)依法行政原則的必然要求。可以說(shuō)，如何解決針對(duì)官員問(wèn)責(zé)的救濟(jì)制度中存在的問(wèn)題，決定了官員問(wèn)責(zé)作為一種新的行政監(jiān)督機(jī)制能否真正的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)民意，并直接對(duì)官員問(wèn)責(zé)的制度化進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。這一環(huán)節(jié)如果失衡，必將導(dǎo)致我國(guó)官員問(wèn)責(zé)在制度化建構(gòu)過(guò)程中陷入新的困境。

 

（一）行政問(wèn)責(zé)的公開透明度不高

 

有關(guān)網(wǎng)上調(diào)查表明：69.81%被調(diào)查者認(rèn)為，"行政信息缺乏公開透明。問(wèn)責(zé)主體難以全面獲取干部失責(zé)行為的信息"，是當(dāng)前干部問(wèn)責(zé)中存在的主要困難與障礙。 行政問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)是公民要對(duì)政府的決策、措施、方案等政務(wù)信息有知情權(quán)，這是公民參政、議政的前提條件。 目前, 我國(guó)政府加大了行政公開透明的建設(shè)，但仍存在一些亟待解決的問(wèn)題： （1）行政公開程序缺乏制度保障，行政官員由于擁有自由裁量權(quán), 往往以國(guó)家秘密為由拒絕向公眾提供信息；（2）公開的方式簡(jiǎn)單落后，即使采用網(wǎng)上公開的手段，但網(wǎng)頁(yè)上的信息或是更新得較慢或是內(nèi)容狹窄、時(shí)間短、隨意性大；（3）政府和群眾享有的信息是不對(duì)稱的，公眾參與問(wèn)責(zé)匱乏，群眾行為可以通過(guò)其所在的機(jī)構(gòu)、組織匯總到政府那里, 而政府行為如果沒有一套透明化的公布公開機(jī)制，就很可能成為領(lǐng)導(dǎo)官員私藏的機(jī)密，難以進(jìn)入群眾的視野。由此可見，只有民眾的知情權(quán)得到保證, 才有可能使問(wèn)責(zé)制得到真正實(shí)施。在我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制中, 政府是公共管理的主導(dǎo)者和實(shí)施者， 公民在很大程度上還是處于一種被動(dòng)的接受狀態(tài)。加之我國(guó)尚未建立完備的公民問(wèn)責(zé)體制保證, 公民的話語(yǔ)權(quán)與知情權(quán)還未得到充分體現(xiàn)，在一定程度上限制了公民對(duì)政府權(quán)力的問(wèn)責(zé)。

 

三、行政問(wèn)責(zé)制之完善

 

行政問(wèn)責(zé)制是我國(guó)政治體制改革的新亮點(diǎn)，其成功與否取決于一系列因素，也需要一些相關(guān)的措施來(lái)保障。根據(jù)我國(guó)行政體制改革的要求，結(jié)合我國(guó)行政問(wèn)責(zé)實(shí)際情況，要建立健全科學(xué)合理的行政問(wèn)責(zé)體系，必須解決當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中所面臨的問(wèn)題。初步提出以下幾點(diǎn)建議：

 

（一）明晰劃分職責(zé)

 

行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)和其職位、職權(quán)是統(tǒng)一的，全面推行行政問(wèn)責(zé)制，要明確界定行政責(zé)任，合理劃分黨政之間、上下級(jí)之間的職責(zé)權(quán)限。（1）落實(shí)黨委政府的職責(zé)，黨委的職責(zé)是，發(fā)揮黨委對(duì)同級(jí)人大、政府、政協(xié)、司法等各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。而政府的職責(zé)則是依法行政，加快職能轉(zhuǎn)變，集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。黨委和政府應(yīng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)活動(dòng)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而不是一味的追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任。（2）要從法律明確規(guī)定不同領(lǐng)導(dǎo)崗位上的領(lǐng)導(dǎo)者所負(fù)有的具體責(zé)任，使行政領(lǐng)導(dǎo)者在具體的操作中有依據(jù)可循，從制度上確保行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。按照權(quán)責(zé)一致的原則，通過(guò)建立健全各種責(zé)任制,細(xì)致規(guī)定、嚴(yán)格劃分不同部門與官職之間的職責(zé)，并以相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)，誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)。

 

（二）完善行政問(wèn)責(zé)的程序

 

完善的程序是一切制度良性運(yùn)行的必備要素，是防止陷入人治誤區(qū)的保障，是法治與肆意的人治的區(qū)別。全面推行行政問(wèn)責(zé)制度，要逐步建立一套科學(xué)規(guī)范的行政問(wèn)責(zé)程序，如啟動(dòng)、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、申訴、執(zhí)行等，以規(guī)范化的程序保證行政問(wèn)責(zé)的有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的制度化、規(guī)范化。當(dāng)前，重點(diǎn)是完善行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序，使問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)主體多元化，而且必須合法。不僅由上級(jí)行政首長(zhǎng)、有權(quán)問(wèn)責(zé)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出問(wèn)責(zé)要求，而且應(yīng)當(dāng)允許一定數(shù)量的人大代表、政協(xié)委員甚至公民個(gè)人聯(lián)名提出，否則，公眾問(wèn)責(zé)的愿望就會(huì)落空。

 

另外，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)程序，賦予行政問(wèn)責(zé)當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利。對(duì)公務(wù)員實(shí)施問(wèn)責(zé)時(shí)，要引入聽證制度，由問(wèn)責(zé)客體向問(wèn)責(zé)主體表達(dá)意見、提供證據(jù)；對(duì)選舉官員實(shí)施問(wèn)責(zé)時(shí)，應(yīng)通過(guò)人大進(jìn)行充分的討論和辯論，給官員為自己辯護(hù)的機(jī)會(huì)。

 

（三）推行"陽(yáng)光問(wèn)責(zé)"

 

陽(yáng)光是最好的防腐劑，透明是鏟除滋生腐敗的溫床。政府信息公開是實(shí)施行政問(wèn)責(zé)的本質(zhì)要求，也是加強(qiáng)問(wèn)責(zé)工作的基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉。要從根本上解決信息公開的問(wèn)題，需要建立一套規(guī)范可行的政府信息公開制度，真正賦予公眾對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)。 （1）要求政府尤其是高級(jí)官員行使公共權(quán)力的全過(guò)程及其后果等基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能地公開，擴(kuò)大信息公開范圍，尤其是在突發(fā)事件中，除一些法律、法規(guī)和制度要求必須保密的事項(xiàng)外，原則上都應(yīng)公開，以保證群眾的知情權(quán) 。（2）采用高效的公開方式和手段完善信息公開的平臺(tái)，如利用電子政務(wù)公開信息，及時(shí)更新政府網(wǎng)上信息，保證網(wǎng)頁(yè)上信息的科學(xué)性、權(quán)威性。（3）強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督功能，增強(qiáng)其自主性與獨(dú)立性，傳媒作為公眾輿論的媒介，天然地具有監(jiān)督功能，因此，要大膽賦予新聞機(jī)構(gòu)獨(dú)立的新聞報(bào)道權(quán)和調(diào)查權(quán)，保證新聞宣傳的客觀性和公正性，切實(shí)發(fā)揮傳媒的獨(dú)特監(jiān)督政府的作用。

 

2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開條例》將有效地推動(dòng)我國(guó)政務(wù)信息公開法制化制度化，從而有利于行政問(wèn)責(zé)制的建立與完善。

 

（四）   建立多元化的行政問(wèn)責(zé)體制

 

單一主體問(wèn)責(zé)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都已經(jīng)無(wú)法使行政問(wèn)責(zé)制真正起到作用，因此構(gòu)建一個(gè)多元問(wèn)責(zé)體制、全方位多角度進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)更有利于增添制度的科學(xué)性。 （1）強(qiáng)化人大的問(wèn)責(zé)功能。從我國(guó)現(xiàn)行制度的安排來(lái)看，啟動(dòng)各級(jí)人大及常委會(huì)對(duì)各級(jí)政府的問(wèn)責(zé)，是一條比較可靠的路徑。充分發(fā)揮各級(jí)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)吸納民意、監(jiān)督政府的職能，隨著立法力度的不斷加大，通過(guò)不斷完善各級(jí)人大的質(zhì)詢程序、特別問(wèn)題調(diào)查程序、國(guó)家工作人員任免程序, 建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強(qiáng)人大監(jiān)督的問(wèn)責(zé)手段和力度。人大及其常委會(huì)應(yīng)其監(jiān)督權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，這對(duì)我國(guó)建設(shè)責(zé)任政府具有關(guān)鍵意義。（2）強(qiáng)化各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體等對(duì)執(zhí)政黨和政府行為的監(jiān)督，完善其民主監(jiān)督、參政議政的職能，充分發(fā)揮其協(xié)商民主的功能。（3）調(diào)動(dòng)人民群眾參與問(wèn)責(zé)的積極性，通過(guò)設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立公益訴訟制度，創(chuàng)新公民監(jiān)督問(wèn)責(zé)方法，完善反饋制度等充分調(diào)動(dòng)人民群眾參政議政和監(jiān)督政府的積極性。（4）要健全司法機(jī)關(guān)監(jiān)督問(wèn)責(zé)。將行政問(wèn)責(zé)與司法追究結(jié)合起來(lái)，解決我國(guó)問(wèn)責(zé)過(guò)程中司法介入落后于行政處理，以及用行政處理代替司法處罰的現(xiàn)象。

 

綜上所述，行政問(wèn)責(zé)制是我國(guó)順應(yīng)現(xiàn)代國(guó)際形勢(shì)發(fā)展的一項(xiàng)行政體制改革措施，也是我國(guó)政府加強(qiáng)政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。"有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償"，只有公民問(wèn)責(zé)、對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督，政府才能為民負(fù)責(zé)、樹立一種公眾利益至上的行政理念，才能真正做到"權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀"，實(shí)現(xiàn)政府與公民的最佳合作狀態(tài)。建構(gòu)行政問(wèn)責(zé)制的深層價(jià)值在于預(yù)防，而不在于懲治，其根本意義不在于追究和處理違法違紀(jì)、造成行政事故的行政官員，而是要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督以及對(duì)行政責(zé)任的有效追究，不斷優(yōu)化和完善行政問(wèn)責(zé)制度，從而深入推進(jìn)我國(guó)的政治體制改革，建設(shè)社會(huì)主義政治文明。