2011年 5月1日，《刑法修正案（八）》正式施行。修正案在《刑法》第408條后新增加了食品安全監管瀆職罪，即"負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。"并且規定"徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰。"本文試從食品安全監管瀆職罪的法律適用及司法實踐等方面進行分析，并對相關問題提出建議。

一、食品安全監管瀆職罪概述

（一）本罪的立法背景及概念

食品安全問題事關國計民生，但是近年來被媒體曝光的食品安全事件層出不窮，從"地溝油"到"毒大米"，從"蘇丹紅鴨蛋"到"三鹿三聚氰胺奶粉"，從"雙匯健美豬"到"華聯染色饅頭"……食品安全事件不斷刺激著人們的神經，并引起社會公眾對食品安全監管的信任危機。危害食品安全事件往往與國家機關工作人員的瀆職行為交織在一起。一般食品安全瀆職犯罪有以下幾個特點：一是玩忽職守類型較多；二是窩案竄案多。食品安全瀆職犯罪危害極大，但對此類犯罪的打擊力度卻較弱，如2009年6月1日實施的《食品安全法》，對監管部門人員失職，瀆職的行為僅規定了降級、撤職、開除等行政處罰措施，對瀆職行為人卻沒有追究刑事責任方面的規定。我國刑法在瀆職犯罪之下，單獨設立瀆職罪名，目的就是根據社會現實的需要，針對某類犯罪加大打擊力度，因此單列"食品安全監管瀆職罪"這一罪名，是從保護食品安全這一重大民生問題出發，針對食品安全監管瀆職犯罪加大打擊力度，期望增強對食品安全監管部門和有監管職責國家工作人員的威懾，從而促使負有食品安全監管責任的國家工作人員切實履行職責，減少食品安全事件，保護人民群眾的利益。

食品安全監管瀆職罪實際上分為兩個罪，即食品安全監管濫用職權罪和食品安全監管玩忽職守罪。食品安全監管濫用職權罪，是指負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員超越食品安全監督管理職權或者違反規定處理食品安全監督管理公務，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的行為。食品安全監管玩忽職守罪，是指負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行食品安全監督管理職責，導致重大食品安全事故或者造成其他嚴重的后果的行為。

（二）本罪構成要件

1、犯罪主體。與其他瀆職罪的犯罪主體相同，食品安全監管瀆職罪的犯罪主體也是國家機關工作人員，且應當"負有食品安全監督管理職責"。依照《食品安全法》第4-6條的規定，縣級以上的部門，分別在食品的生產、加工、流通、銷售等環節依法進行履行職責、承擔責任，而縣級以上的人民政府"統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作"。因此，該罪名的主體應為"負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員"，即食品安全的監管工作賦予衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理等部門，以及縣級以上政府有關工作人員，商務、海關、環境保護、教育行政等部門的工作人員，并且這些部門的工作人員需具備一定的監管職權。食品安全監管職責是指法律法規規定食品安全監管機關應當履行食品安全監管的職權范圍與職責要求,包括食品安全監管機關為有效推動食品安全監管工作制定的相關工作職責。

2、犯罪客體。本罪發生在食品安全監督管理領域，而食品安全領域涉及生產、銷售、流通、餐飲服務活動等多個環節。包括：（1）對食品(包括食品添加劑、與食品有關的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑、用于食品生產經營的工具、設備)的生產加工和食品安全管理；（2）供食用的源于農業的初級產品(即食用農產品)的質量安全管理；（3）食品流通和餐飲服務(即食品經營)管理。《食品安全法》對食品安全監管全程包括從食品安全事故發生前的監管和事故發生后的監管都做出了明確規定,違反這些規定的行為即為食品監管的瀆職行為。如食品衛生監督部門違反程序批準未經檢驗可能對人體有害的添加劑生產；食品衛生監督部門的官員到食品廠檢查工作時，走馬觀花，未經檢驗就加蓋了"合格"的印章；負有食品安全監督管理職責的政府官員受人請托，履行監管職責時睜一只眼閉一只眼，不經審查就下批文；食品安全事故發生后,有關監督管理部門的工作人員為了隱瞞事實真相、逃避責任追究而弄虛作假,導致重特大事故危害后果繼續、擴大等,這些都屬于食品安全監管瀆職犯罪行為。

3、客觀方面。本罪是結果犯。只有導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的瀆職行為才構成此罪。只有瀆職行為，沒有發生食品安全嚴重后果則不構成此罪，但可能構成其他犯罪。 

（三）本罪與其他瀆職罪的區別

在刑法修正案(八)實施后，須正確界定食品安全監管瀆職罪與刑法第九章規定的其他瀆職罪間的區別。

1、食品安全監管瀆職罪與商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪的區別。商檢、動植物檢疫部門等有關國家機關工作人員在對食品安全履行監管職責過程中，因瀆職失職發生重大食品安全事故，或者發生與食品安全事故有關的其他嚴重后果，則定食品安全監管瀆職罪；如果沒有造成重大食品安全事故或造成與食品安全事故有關的其他嚴重后果的，應分別按商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪定罪處罰。

2、食品安全監管瀆職罪與濫用職權罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪的區別。衛生行政部門、農業行政主管部門、質量監督部門等有關國家機關工作人員在對食品安全履行監管職責過程中，因瀆職失職發生重大食品安全事故，或者發生與食品安全事故有關的其他嚴重后果，則定食品安全監管瀆職罪；如果沒有發生上述后果，則應按濫用職權罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪定罪處罰。

二、食品安全監管瀆職罪在實踐中存在的幾個問題

1、“重大食品安全事故”和“嚴重后果”的界定標準問題。《刑法修正案（八）》中對食品安全監管瀆職罪的處罰規定對打擊食品安全瀆職犯罪有了處罰標準，但是，對于什么情況屬于"重大"，什么情況屬于"嚴重后果"，什么情況屬于"特別嚴重后果"，在刑法修正案八中沒有給予具體細化規定。由于食品安全監管瀆職罪是結果犯，因此，確定食品安全造成的危害后果是認定該罪的必備要素。2006年頒布的《國家重大食品安全事故應急預案》對于食品安全、食品安全范圍等概念作了明確界定，但對食品安全事故如何界定，還沒有法律上的規定。依據檢察機關處理重大責任事故等案件的司法實踐，事故通常應從死亡、重傷、輕傷人數，以及導致的直接或間接經濟損失等方面予以界定。因此，食品安全事故應從輕傷、重傷、死亡人數，以及導致的直接、間接經濟損失等方面予以界定與細化。此外，由于食品安全事故存在著間接損失的不可預知性，如加入三聚氰胺的奶粉所造成的嬰兒的實際傷害和損失是無法估量的，因而在界定安全事故標準時，除了考慮傳統項目，還應考慮年齡等其他因素。

2、本罪是否可作為危險犯認定的問題。食品安全事故有時具有一定"潛伏性"，出現了食品安全問題，一段時間內看不到"嚴重后果"，但日積月累后果會顯現出來。筆者認為食品安全監督瀆職犯罪可作為一種危險犯來認定，即因國家工作人員的瀆職行為，將公眾安全置于危險狀態，雖未產生個體或者群體的危害結果，但是涉案金額巨大或者特別巨大，即可以認定為造成了嚴重后果，構成瀆職行為，甚至是瀆職犯罪行為。這樣有利于加大打擊力度，因此期待相關配套的司法解釋和立案標準出臺，以便于新法的實施。　　

3、關于不同受害對象立案標準的把握問題。有關專家曾對立案標準提出過自己的建議，其中關于學校師生提出了特別的意見：食品安全監管濫用職權案導致10人以上，或者學校師生5人以上嚴重食物中毒或其他嚴重食源性疾患的，可以立案。筆者對此存在異議，基于"法律面前人人平等"的原則，老師不應特殊照顧，只有學生具有特殊性。另外，從幼兒園到大學，不同年齡段的學生也有區別，因為一群幼兒學生食物中毒可能引發的后續病變，與一群大學生是不同的。因此，根據年齡劃分更為科學，可以造成未成年人5人以上或者成年人10人以上嚴重食物中毒或其他嚴重食源性疾患的作為立案標準比較適宜。

三、食品安全監管瀆職侵權犯罪的查處

我國的食品安全監管有著環節多、涉及部門多、監督的覆蓋程度受概率影響等特點。食品安全由衛生部門負責綜合協調監督，農業部門負責地里的食品、服務業委負責動物屠宰、生產環節由質監局負責監管、流通環節由工商局負責監管、餐飲服務環節則由食藥監局負責監管。因此，在查辦瀆職犯罪時可能存在以下情況：第一，相關部門職能有交叉或空白，導致權責不清，難以認定；第二，調查環節多、相對調查時間較長，證據容易滅失、偽造；第三，涉及相關部門利益，查辦阻力較大。

對于食品安全監管瀆職侵權犯罪行為的認定，即在食品安全監管過程中判斷是否濫用職權或者玩忽職守，關鍵在于犯罪主體的主觀故意、濫用職權或者玩忽職守的行為，以及有無徇私舞弊收受賄賂等情節，與造成危害后果之間的直接因果關系，看起來較為容易判斷，但是除個別重特大食品安全事件外，在食品安全監督領域，要確認其是否瀆職有相當難度，監管部門一方面可以借口檢測技術限制、抽樣概率問題、監督體系標準滯后等因素進行辯解，另一方面部門之間責任的推諉更是讓司法機關基于管轄而無從下手。很可能的結果就是，在食品安全事故發生以后，每個部門經調查都是恪盡職守，沒有玩忽職守和濫用職權的現象，最終只能把發生事故產生損害的原因歸咎于現有的監管體制，相應的責任人僅接受行政上的處罰，使得司法介入流于形式，難以彰顯法律本身的威懾力。因此，要使食品安全監管瀆職侵權犯罪的查處落到實處，還要需要加強以下幾個方面的制度建設。

1、厘清關系，明確職責。進一步明確各個監督部門的職責范圍，建立切實可行，且行之有效的管理制度體系，確保監管責任和行政權利沒有交叉和空白，將責任細化到實施監管行為的個人。

2、準備充分，查處有力。完善食品安全事件應急處理預案，發揮檢察一體化優勢。食品安全監管瀆職侵權案件發生后，要迅速抽調偵監、公訴力量組成案件質量指導組，提前介入、引導偵查取證工作，確保了案件質量，使案件立得準、訴得出、判得了，同時又能加快提請逮捕、審查起訴環節的辦案時限，避免重復取證，節約訴訟資源。

3、改變模式，主動出擊。依據現行偵查體制，偵查機關的被動性特別突出，有關案件線索往往是由于犯罪分子內部分贓不均、矛盾激化或媒體暗訪曝光而暴露出來。因此，必要時可借鑒香港廉政公署偵查職務犯罪的經驗，實施特情和臥底偵查制度就顯得極其重要。這既提高了辦案人的主觀能動性，又有利于對重大職務犯罪的偵查和預防。

注  釋：

1、劉旭紅、李京：《試析食品安全監管瀆職罪》，載《反瀆職侵權工作指導與參考》2011年第2期，第109頁。

2、同注①，第110頁。

3、李忠誠：《論職務犯罪偵查手段和程序的完善》，載《反瀆職侵權工作指導與參考》2011年第2期，第51頁。