我國現行行政訴訟制度建立于上世紀80年代，其目的是通過行政訴訟"維護和監督行政機關依法行使行政職權"。行政訴訟制度的建立和發展對維護公民的合法權益，促進行政機關依法行政，推進我國法治建設，起到了非常重要的作用。但同時隨著時間的推移，一些固有的弊端逐漸顯現，如行政案件數量嚴重不足，訴訟門檻偏高，受案范圍過窄等。許多行政相對人權益受侵犯卻救濟無門，即使進入訴訟程序，有些案件處理效果也不盡如人意。行政恣意和行政專斷遠未得到遏制，"權力的傲慢"尚未完全讓位于"司法的理性"。有些學者甚至大聲疾呼："行政審判已走入困境"。

這些現象的發生有其復雜的原因和深刻的背景。行政審判要走出困境，實現司法權對行政權的有效監督，關鍵在于理順司法權和行政權的關系。從根本上說，司法權與行政權的關系取決于國家的政治制度。它是影響到一國法治化程度、司法環境、法院地位的宏觀性、全局性問題。在行政審判領域，這一問題又被賦予了更多的內涵，因為行政訴訟是司法權實現對行政權的監督制約功能的主要載體，行政審判過程中面臨的一些特有的難題和困惑，如某些行政行為可訴性、具體行政行為合法性審查的深度、廣度和標準、對行政自由裁量權的司法規制等，這些問題的解決必須依賴于明確司法權與行政權的界限，理順司法權與行政權的關系。

我國政治體制中司法權和行政權是一種"分工合作"的關系。一方面，司法權不能代替行政權。由于行政機關管轄的行政事務具有多變性、復雜性和廣泛性，而行政權主動性、及時性、效率性的特點，要求行政機關面對紛繁復雜的行政管理領域，在實施行政管理活動時，必須及時、主動而有效地做出處理并予以執行，以保護公民、法人或者其他組織的合法權益。而司法權有限性、被動性、中立性、程序性的特點，決定了司法權不可能事無巨細地對行政機關的行政行為進行全面的、主動的、及時的司法審查，其介入行政權的深度和廣度應界定在一個適度的范圍之內。另一方面，司法權必須對行政權進行監督。司法權的本質是為各種各樣的權利提供一種最終的救濟渠道，并對各種各樣的國家權力施加一種特殊的審查和控制機制，以便為個人提供一種表達冤情、訴諸法律的基本途徑，使得那些為憲法所確立的公民權利能夠得到現實的保護。行政權行使的主動性和擴張性是社會發展之必然。而與這種必然發展趨勢聯系最為密切的是，人們既要求行政機關提供積極有效的服務和良好的福利，又要求對行政權力的擴張和膨脹實施有效監督，并對行政權力侵犯公民權利的行為給予法律救濟的途徑。"有權力就有制約，有損害就有救濟"，司法權這種"制約"和"救濟"功能為社會和國家權力的平穩運行提供了保障。

在處理司法權與行政權的關系上，目前有兩種錯誤應加以注意：一是某些方面行政審判權"越位"，過多地介入到行政權運行中，管了很多不該管、也管不好的事，致使審判效率低下，社會效果不好。二是在另外一些方面，行政審判還存在"缺位"的現象，未能充分實現司法權救濟權利、制約權力的功能，與我國法治進程不相適應。

司法權的"越位"主要有：一、行政訴訟法規定的"全面審查"原則和維持判決不適當地加大了司法權的負擔。司法權的性質應當是"被動判斷"而不是"積極審查"。司法作為一種救濟渠道，實質是以原告的"權利"制約行政機關的"權力"。司法權面臨的首要目的和任務是回應當事人的訴訟請求，即對當事人的合法權利有沒有受到公權力的侵犯做出判斷。但現行的行政訴訟要求對具體行政行為的合法性進行全面審查，就意味著司法權不能拘泥于原告訴請，對原告沒有提及的部分，事無巨細只要可能不合法，仍要加以審查。審查后認為都符合法律規定，就判決維持該具體行政行為。這就可能帶來了幾個問題：1、行政訴訟不拘泥于原告訴請，積極主動地進行全面審查，是否違反"不告不理"的司法被動性原則？2、針對原告的訴請的審查和全面的結果有可能會發生偏差，如果當事人的權利沒有受到侵犯，甚至都沒有訴權，但全面審查后發現行政行為確有違法之處，該怎么處理？這種情況時常出現，導致行政訴訟出現"高門檻"和"敲門磚"現象。對原告的資格和訴權把關很嚴，一旦判定原告有訴權，其權利是否受到侵犯，訴請是否有理就不重要，下面的環節就交給法院來"全面審查"了。而一旦原告沒有訴權，即使行政行為嚴重違法，法院照樣駁回原告起訴。這使行政訴訟偏離了訴訟的特征，不強調雙方對抗性和法院的被動性，而強調法院的審查責任，使法院變成不完全的行政上級機關或監督機關。3、司法權是否有能力承擔起全面審查的責任？司法權對行政行為加以"維持"是否侵犯行政機關自行變更權？法院判決對行政行為加以維持，實際上也是對該行政行為進行了一種擔保和"背書"，但僅僅依據行政機關提供的證據材料，脫離原告訴請進行"全面審查"，在法院既不是行政機關的上級機關，也不是專業的業務部門，同時也沒有足夠的主動調查的意識、行為和能力的情況下，對這種"維持"是否有足夠的信心？行政行為本身具有先定力和執行力，法院的維持判決有何必要？司法權對行政權的保障應體現在對不合理的訴請予以駁斥，以維護行政行為的有效和權威，而不能直接體現在法院判決對行政行為的維持上。另外法院維持后，如果行政機關有合理理由想變更原行政行為怎么辦？司法權的"維持"，變成了對行政主動變更權的剝奪。

二、忽視行政行為和司法權直接作用的對象的區別，對某些法律關系直接行使司法變更權。某高院有這樣的案例：房屋登記中，買方和賣方共同造假騙取了房管部門的過戶登記。后雙方產生矛盾，一方起訴要求撤銷該房屋登記。法院以行政機關雖無審查上的責任（因為雙方配合造假，理論上也不可能審查出來），但行政行為與客觀事實不符，故直接判決撤銷。筆者認為，這樣的判決混淆了行政行為和司法權直接作用的對象，也不適當地干涉了行政機關的自我糾正權。行政審判領域的司法權直接針對的是具體行政行為，即行政訴訟只要審查行政行為是否合法，是否侵犯原告合法權益即可。對行政行為形成的法律狀態與客觀事實是否相符，不應過分關心。通過自身的合法的行政權力運行，影響行政相對人的權利狀態，這是行政權力的職能。也就是說行政審判權直接針對行政行為，而行政權直接針對相對人的權利義務狀態。法院經過審查后，如果行政行為沒有任何瑕疵就應駁回原告起訴，至于法律狀態與客觀事實不符，應由行政機關自行糾正。當事人提出申請，行政機關拒絕糾正的，可以提起行政不作為之訴，判決行政機關履行糾正職能。

司法權"缺位"主要表現在以下幾個方面。一是排除司法權對抽象行政行為的審查，使得其對行政權的審查受到極大的限制。抽象行政行為按其效力等級可分為行政法規、規章和行政機關制定、發布的其他具有普遍約束力的決定、命令三類，無論效力等級如何，抽象行政行為的性質仍然是行政行為，應當受到司法權的監督和制約。特別是規章以下規范性文件即所謂紅頭文件現實中大量存在，各級各類行政機關均可以紅頭文件的方式將自己機關的意志強加給行政相對人，紅頭文件的法律地位不高但影響卻非常廣泛，甚至可以違反法律、法規或規章的規定而大行其道卻又完全可能規避審查。行政機關集立法、行政于一身，本機關既制定紅頭文件又執行紅頭文件，而且排除了司法審查，這顯然是行政權高度膨脹和極端擴張的表現。紅頭文件的不可訴性使得行政機關的越權和濫用職權行為更加肆無忌憚，因為現有的對紅頭文件的監督機制根本無法做到真正的監督和審查，對紅頭文件合法性的約束力度不大。在現有救濟渠道不暢通的情況下，確有必要啟動司法機關對紅頭文件的審查機制，一旦紅頭文件違法將受到司法機關的審查，司法機關可以確認其違法或將其撤銷，這樣做并不是司法權侵犯行政權的表現，而是有利于依法治國和依法行政的實現。對行政法規、規章等效力等級較高的抽象行政行為也應該借鑒其他法治國家的經驗，建立憲法法院或專門的委員會進行審查，確保司法權對行政權監督的"全覆蓋"。

二是審查原則限于機械的"合法性"審查，而排斥合乎法律目的、精神、原則的審查即廣義的"合法性"審查。目前，我國行政立法很不完善，行政程序法、行政強制法、信息公開法等有效規制行政行為的法律尚未出臺，而原有的行政立法多授權（力）性規范而少限制性規范，現有的法律法規給予了行政機關相當大的自由裁量權。在行政訴訟中，司法權采用機械的"合法性"審查原則，往往只看行政行為合不合手法律條文的規定，其造成的結果是，要么因為沒有明確的法律法規限制，大量的行政行為"無法可依"，法院無法對其進行審查而裁定不予受理或駁回起訴；要么行政機關在其自由裁量范圍內大量不合乎法律目的、原則和精神，而又確實對相對人的合法權益造成損害的行政行為被定為"合法"的行政行為得以維持。

三是未建立公益訴訟制度。隨著近年來行政訴訟制度的不斷改善和探索，人民群眾行政法制意識的逐漸增強，已有不少行政法專家、學者呼吁、倡導建立公益訴訟制度，但立法上的嚴重滯后，與行政訴訟面臨的現狀，極不相適應。從目前現實情況看，部分行政權不斷膨脹益發強大，在未得到適當制衡、控制時，造成國家和社會公共利益遭受重大損失的違法行政行為則很難糾正。如違法審批、許可涉及公共事業的水、電、煤氣、鐵路公路運輸等費用的漲價、許可在國家重點風景、名勝區建設有損自然景觀的建筑、違法征用、出讓、轉讓土地的政府行為等。從行政法治的發展趨勢看，完整而公正的行政訴訟制度，既應有對公民、法人、和其他組織合法權益的救濟，也應有對國家和公共利益的保護，這應成為改進、發展我國行政訴訟法律制度的基本方向。