農(nóng)民與土地的關(guān)系、土地所有權(quán)與土地所有制的命題是一個歷史性的命題，一直存在于人類社會發(fā)展的歷史進程中。自二十世紀八十年代起，隨著我國經(jīng)濟體制改革、政治體制改革的推進，社會發(fā)展進入重大轉(zhuǎn)型時期，所隱藏的社會矛盾也日益積累并逐漸激化。其中，土地問題成為激化社會矛盾的主要問題。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的模糊性成為引發(fā)農(nóng)民與政府對抗事件的導火索。

一、土地問題隱含的中國社會矛盾

2011年，在中央農(nóng)村工作會議上，國務(wù)院總理溫家寶指出：推進集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。中國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利來降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。改革開放至今，中國近乎復制了"亞洲四小龍"的經(jīng)濟發(fā)展模式。第一次的飛躍發(fā)展，得益于"出口驅(qū)動"戰(zhàn)略的推行，利用廉價勞力，生產(chǎn)加工出口產(chǎn)品。成千上萬的農(nóng)民放棄耕種來到東部沿海地區(qū)，促成了中國"世界工廠"的形成。近年來，得益于"城市化"戰(zhàn)略的推進，中國正在經(jīng)歷著第二次經(jīng)濟的突破性發(fā)展。現(xiàn)今，房地產(chǎn)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟的新生驅(qū)動力。"土地財政"解決了地方政府財源不足的問題，城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進，城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過了農(nóng)村人口。但毋庸置疑，其代價也非常高昂，其中付出最大的是農(nóng)民：他們失去了原屬于他們的土地。在中國改革開放的30年中，每一次社會經(jīng)濟的飛躍發(fā)展都是建立在對農(nóng)民切身利益的犧牲的基礎(chǔ)之上，可以說中國在過去的30年中是踩著農(nóng)民的肩膀走向所謂的世界大國之列的,而30年中所壓抑的社會矛盾也逐漸開始激化。正如廣東省委副書記朱明國所說："群眾已經(jīng)被激怒起來了，你才知道什么叫力量。"

二、集體土地問題的個案分析---烏坎事件

（一）事件簡介

2011年，發(fā)生在廣東省汕尾市所屬陸豐市的一宗群眾運動即烏坎事件。由于土地被村委會成員私下變賣問題，村民代表過去兩年十數(shù)次之上訪仍絲毫沒有解決之下，村民與地方（汕尾市與其下之陸豐市）政府發(fā)生矛盾，在2011年9月21日東海街道烏坎村有三四千人聚集在陸豐市政府大樓與派出所，不久獲政府答復，可問題沒有實質(zhì)解決。烏坎村之后再爆發(fā)多次示威，警民發(fā)生激烈打斗，之后村民自發(fā)組織"烏坎村村民臨時代表理事會"，在12月9日起村民每天在村內(nèi)村委會附近的仙翁戲臺前集會示威，并在游行通往陸豐市政府大樓前與警方爆發(fā)沖突，此后開始警民對峙局面。

（二）烏坎，中國新型社會矛盾的折射點

就烏坎事件本身而言，其是由于村委會私下變賣集體土地而導致的土地糾紛并引發(fā)的社會群體性事件，對烏坎原村委會的調(diào)查結(jié)果顯示，原村委會存在大量的對于農(nóng)村集體土地征收、轉(zhuǎn)讓、買賣并從中獲取暴利的非法違規(guī)行為。近年來，村民委員會在當?shù)鼐用癫恢榈那闆r下陸續(xù)轉(zhuǎn)讓3,200畝農(nóng)用土地給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)，涉及非法轉(zhuǎn)讓、買賣集體土地等重大事項，賣地款項達七億多元人民幣，而補助款每戶只有550元。烏坎事件本身雖然是一個性質(zhì)情節(jié)都較為簡單的事件，但從此事件中所折射出的中國社會轉(zhuǎn)型時期所面臨的巨大的挑戰(zhàn)卻不容忽視。掌握公權(quán)力的政府官員私自變賣集體土地、牟取私人暴利吃下的定心丸究竟是什么？是立法的漏洞，還是基層管理體制的混亂？

2012年，廣東省陸豐市烏坎事件發(fā)生之后，在全國兩會召開期間，廣東省省長朱小丹將烏坎事件的主要原因歸咎于基層社會管理機制不健全。其表示，"烏坎問題在相當程度上出自基層社會管理的問題。而烏坎也恐怕不止一個。如果這方面的改革不是動真格的，不是到位的，可能又會冒出新問題，恐怕還會出事。解決之道，重在落實基層村委會的選舉和群眾監(jiān)督。"從基層社會管理體制的角度考慮，依法落實好村民自治是保障村民各項政治經(jīng)濟權(quán)利的重要制度基礎(chǔ)。但就烏坎事件本身因土地違法征收、轉(zhuǎn)讓、買賣、補償不合理等問題而引發(fā)的群體性事件來看，僅以改革基層社會管理機制，落實村民自治、保障選舉權(quán)利可能也只是解燃眉之急而非長遠之計。

回顧整個烏坎事件及近年來我國頻發(fā)的類似的農(nóng)村土地糾紛事件可以發(fā)現(xiàn)，其直接原因在于農(nóng)民集體土地被非法征收、轉(zhuǎn)讓、買賣且農(nóng)民未得到合理補償，由此而產(chǎn)生的土地利益沖突。政府利用對土地使用權(quán)交易市場的壟斷，將農(nóng)民集體土地非法轉(zhuǎn)讓并牟取重利，以致在很多地方政府財政是否充裕，完全依賴于此。如此之大的利益導致了各方均攤利益的必然性，官員、商人無不覬覦之。因此我們不妨將烏坎事件納入中國社會轉(zhuǎn)型時期的新型社會矛盾體系中，此類社會矛盾的關(guān)鍵不在于農(nóng)村基層社會管理機制是否完善，而在于如何解決農(nóng)村集體土地受益的利益沖突。那么有又是什么導致了此種土地受益沖突的呢？我國憲法及相關(guān)法律法規(guī)對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬問題究竟作了怎樣的規(guī)定呢？

三、集體土地所有權(quán)主體的法律規(guī)制

事實上我國在1982年《憲法》中就正式確立了集體土地所有權(quán)制度。如1982年《憲法》第十條對城市及農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體做出以下規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。農(nóng)村集體土地歸集體所有，即"集體"正式成為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。由此確立了農(nóng)村集體土地歸"集體"所有的憲法框架。

在我國的下位法的范疇中同樣對農(nóng)村集體土地所有權(quán)做出了規(guī)定，如我國1986年頒布的《民法通則》第七十四條的規(guī)定：勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。《民法通則》通過反向的立法模式對集體土地所有權(quán)的歸屬作出了與1982年《憲法》基本精神相同的法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體仍然定位在"集體"。并且《民法通則》是我國第一部調(diào)整民事法律關(guān)系的基本法律，所以其也是第一部從私法角度對我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體做出明確的規(guī)范的法律。   

于1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的第八條對土地所有權(quán)主體做出的規(guī)定如下：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。可以看出《土地管理法》的基本立法意思與1982年《憲法》的立法原意相似，在之后頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》以及國務(wù)院發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等行政性質(zhì)的法律法規(guī)中都對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體做出了本質(zhì)上相同的規(guī)定，即農(nóng)村集體土地歸集體所有。

2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）對我國是所有權(quán)制度做出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，其中也對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)對出了具體明確的法律規(guī)制，但無論是附于土地上的何種權(quán)利，其權(quán)利行使的主體都定位在"農(nóng)村集體"之上。由此可見，在我國過去近30年的立法歷程中，"集體"對于農(nóng)村土地的所有權(quán)主體地位并未動搖。所以在農(nóng)村土地集體所有的體制下，"集體"對于農(nóng)村土地享有當然的所有權(quán)。從制度的設(shè)計上看，集體所有似乎可以理解為作為組成集體的每一個個體成員都享有對于土地的使用與收益的權(quán)利，并且根據(jù)法律規(guī)定"集體"只享有對農(nóng)村土地的經(jīng)營管理權(quán)，那是什么原因?qū)е禄鶎哟逦瘯梢灾萌嗣駲?quán)益于不顧堂而皇之地非法轉(zhuǎn)賣集體土地？

四、權(quán)利主體虛位使土地問題走入怪圈

現(xiàn)實中農(nóng)民面臨的問題是集體中的個體如何去主張自己對于集體所有土地的受益權(quán)？土地所有權(quán)主體為"集體"，因此每一個獨立的個體雖然形式上享有對土地的使用與受益權(quán)的份額，但卻無資格以個體的名義主張其權(quán)利，這就類似于國家權(quán)力讓渡理論一樣，國家主權(quán)在于全體人民，但為了更好的管理國家事務(wù)，國家中的每一個個體將其享有的權(quán)力的一部分讓渡給一個特定的組織即政府進而代表人民行使權(quán)力。而當每一個個體將其對于土地的所有權(quán)的部分讓渡給集體時，作為權(quán)利的代行機關(guān)便事實上獲得了對于集體土地的所有權(quán)，并將其轉(zhuǎn)化為一種"為所欲為"的權(quán)利，從而導致農(nóng)村集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀：人人都有，人人卻都沒有。

作為基層自治的權(quán)力代行機關(guān)---村委會便實際上掌握了對集體土地所有權(quán)，其將集體所有的土地轉(zhuǎn)讓出去，造成大量農(nóng)民失去土地。農(nóng)民到法院尋求救濟，法院拒絕受理，因為土地不是農(nóng)民直接的個人財產(chǎn)，其所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，農(nóng)民只能以集體的名義向法院起訴，而其所謂的集體名義即村委會。村委會才是事實上的有格起訴主體。可是正是村委會在轉(zhuǎn)讓土地并侵害農(nóng)民利益，村委會怎么可能自己起訴自己呢？這就使農(nóng)村土地糾紛問題進入了一個"怪圈"：農(nóng)民在法理上是土地的所有者，雖然是以"集體所有"的形式并非直接所有，但每個農(nóng)民都享有一定的土地所有權(quán)的份額，可是當農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害時，卻無法得到公力救濟，找不到任何法律救濟的途徑，僅僅因為農(nóng)民不是土地的直接所有者，起訴救濟的主體不適格。那么對于城市和農(nóng)村土地所有權(quán)制度區(qū)分立法還有什么意義，其立法目的又如何彰顯，難道是為了給基層自治組織變賣集體土地提供一條捷徑和法律依據(jù)？那此種立法豈不是貽笑大方。土地集體所有實際上造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位，而土地所有權(quán)的"主體虛位"也成為我國農(nóng)村集體土地利益糾紛的癥結(jié)。

那么"集體"究竟是一個什么樣的主體概念？附著于"集體"主體之上的權(quán)利的性質(zhì)又是什么？

（一）"集體"概念的法理分析

在我國的法律體系中，"集體"并不是一個準確意義上的法律概念，而多將其歸于社會學的范疇之內(nèi)，是一種具有相對性質(zhì)的概念，所指之意是執(zhí)行有益的社會職能的高度發(fā)展的相對于個體而言的群體模式。而立法者將"集體"這個概念與"土地所有權(quán)"相結(jié)合并且由此構(gòu)建出我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，說明"集體"已經(jīng)成為一種"準法律概念"，但由于其概念的模糊性導致了"集體"內(nèi)涵的不確定性。現(xiàn)今，在我國農(nóng)村現(xiàn)實的社會生活中，或許集體也僅僅是停留在模糊的概念層面。

自20世紀70年代末80年代初我國農(nóng)村實施"家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制"以后，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來，而"集體所有、分戶經(jīng)營"的理念也對農(nóng)民產(chǎn)生了潛移默化的影響，此種理念的所導致的農(nóng)村個體對于集體觀念的淡化，而個人中心主義及個體的生產(chǎn)積極性卻得到彰顯與提升。從表面上看這種發(fā)展趨勢是與保障農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，落實農(nóng)民的民主權(quán)利相契合的，但事實上其產(chǎn)生的后果是農(nóng)民個體對于"集體"概念的過分忽視，而依隱藏在"集體"之后的土地所有權(quán)主體也同時被人們所忽略，加之農(nóng)民自身的土地權(quán)利意識未得到提升，集體土地所有權(quán)主體的虛化程度進一步加深。

但法律卻是一種權(quán)利的法，法律概念最終歸于法律權(quán)利主體，即法律其本質(zhì)上是一種權(quán)利主體的法，由于"集體"概念的自身模糊性和之后人們對其無意識地淡化，導致人們對附著于"集體"權(quán)利主體之上的"土地所有權(quán)"的關(guān)注度近乎于零。同時，集體土地所有權(quán)的行使主體成為一種沒有委托的代理人，在此種情形下，對于集體土地所有權(quán)的行使主體在法律上難以進行合理規(guī)范，在實踐中也無法進行有效的監(jiān)督，導致"所謂集體土地所有實際上成了鄉(xiāng)村干部的小團體所有，有的甚至成為個別鄉(xiāng)村干部個人所有"而個體自身的土地權(quán)利意識也逐漸縮減，對于土地所有權(quán)的定性更是處于混亂之中。其最終導致的是集體的土地利益與處于集體中的個體的土地利益的雙重損失。那么集體土地所有權(quán)的性質(zhì)究竟是什么？能否從權(quán)利性質(zhì)切入嘗試尋求一種解決問題的辦法？

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)的定性

權(quán)利與主體是不可分割的，且權(quán)利是依附主體而存在的，在集體土地所有權(quán)的法律主體存在模糊性的情況下，究竟如何對集體土地所有權(quán)做出準確的定位呢？在我國的立法過程中并沒有對集體土地所有權(quán)的性質(zhì)做出明確的解釋，因此也給了學理探究很大的空間，關(guān)于對集體土地所有權(quán)的定性理論界主要有以下觀點：

1.共同共有說

肖方楊先生認為：集體土地所有權(quán)是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，"農(nóng)民集體"不是一個簡單的抽象概念，而是一種能夠按章程或者規(guī)則行使其自身權(quán)利的組織形式。集體中的每個個體不能以個人身份享有和行使集體所有權(quán)，對集體土地和其他財產(chǎn)亦不享有分割的權(quán)利。

2.總有說

總有說淵源于日耳曼法，日耳曼部落的成員在不失去所謂"個性地位"的情況下，作為一個整體的形式而組合起來，夠成一個"共同體"，即所謂"實在的共同人"。但實際上這并不是近代意義上的所有權(quán)概念，與近代的按份共有和共同共有也存在差異，其主體不是共同體成員，而是共同體本身，該觀點認為我國村單位或是村民小組并沒有取得法人資格，其地位相當于"實在共同人"，故集體土地所有權(quán)是一種不折不扣的總有。

3.特殊的共同共有說

王利明先生認為：集體與成員是不可分割的，集體所有不是全民所有，而應(yīng)當是小范圍的公有，即由成員共同享有所有權(quán)，但財產(chǎn)又不可實際分割為每個成員所有，也不得將財產(chǎn)由成員個人轉(zhuǎn)讓。可見集體所有事一種特殊的共有，即應(yīng)當由集體成員共同享有所有權(quán)。從性質(zhì)上說，集體所有權(quán)為成員共同所有，又不同于一般的共同共有，可以說是一種特殊的共同共有。

4.集體經(jīng)濟組織的單獨所有說

該學說認為：作為集體土地所有權(quán)的主體，集體經(jīng)濟組織可以是法人組織，也可以不是法人組織，但其享有一個完整的所有權(quán)。該所有權(quán)有時候完全由主體即集體行使，即便有時候由個體行使也是在集體的意思表示之下代為行使的。具體到農(nóng)村集體土地所有權(quán)的范疇中，就是由現(xiàn)有村單位或村民小組范圍內(nèi)的農(nóng)民個體組成經(jīng)濟合作性組織，行使對集體土地的所有權(quán)。

上述各種學說雖然形式表述上各有不同，但其存在一個共同之處就是對于集體土地所有權(quán)的概述都是從集體與個體的土地權(quán)利分配的角度出發(fā)的，基于一種較為理性的法律思維，試圖理清集體與個體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并在其中間尋求一個恰當?shù)钠胶恻c，以達到雙方權(quán)利正確配置的目的。

筆者認為，在我國社會主義公有制的前提下，無論是全民所有制或是勞動群眾集體所有制，其土地所有權(quán)的歸屬在本質(zhì)上的權(quán)利主體是相同的的即人民。類比憲法主權(quán)在民的原則，國家或是集體對土地的所有權(quán)事實上是來源于組成這個國家或集體的每個個體的權(quán)利讓渡，國家或是集體在獲得個體的權(quán)利讓渡之后可以在一定范圍內(nèi)行使此權(quán)利，但此種權(quán)利并不是無限制的，個體在讓與其權(quán)利的同時也同樣賦予了集體以保障個體權(quán)利的義務(wù)。只有當這種雙向的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于合理的維度內(nèi)，那么其所反映的社會關(guān)系才能處于正常的運行狀態(tài)。而在我國的現(xiàn)實狀況是國家或是集體將個體讓渡的權(quán)利過度地擴張并刻意地縮減其本身所應(yīng)當履行的義務(wù)，導致"公"對"私"的過度壓制，而使本來穩(wěn)定的社會關(guān)系失去了其平衡的基礎(chǔ)。我國《憲法》第十條之所以對城市土地和農(nóng)村土地、城郊土地做出區(qū)分立法，其主要目的不是要刻意地強調(diào)兩者所有權(quán)主體的差異，而在于保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，維護基層民主法治，激發(fā)基層勞動人民的勞動積極性。

五、我國土地所有權(quán)制度的歷史考察

中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)主導型的國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值及從事農(nóng)業(yè)的人口數(shù)量在中國社會中都是不容忽視的，農(nóng)民與土地的關(guān)系問題也是歷史性的主流問題。如何處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系不僅關(guān)系到國家經(jīng)濟發(fā)展甚至關(guān)系到國家存亡，因此為歷代執(zhí)政者所重視。

在奴隸社會時期，中國土地所有制是奴隸主所有制，土地占有者擁有土地使用權(quán)，奴隸主對其土地可以自由地行使買賣、出租、抵押、贈送、自行經(jīng)營等權(quán)利。概括地說就是一種有限主體范圍內(nèi)的土地私有制。

封建社會的土地所有制一般是建立在封建自然經(jīng)濟基礎(chǔ)上，其有三種主要的存在形態(tài)即國家土地所有制、地主土地所有制和農(nóng)民土地所有制。這個從春秋戰(zhàn)國時期開始形成的土地所有制形態(tài)在中國一直持續(xù)存在了兩千多年。地主、富農(nóng)實際上掌握著對土地的主導權(quán)，普通農(nóng)民只能夠通過交租納稅的方式獲得事實意義上的土地"使用權(quán)"，而此種所有制形態(tài)更是演變成了地主、富農(nóng)兼并農(nóng)民土地的一種手段。

1927年至1937年期間，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的土地革命運動之后，推翻了中國持續(xù)兩千多年的封建土地制度，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制，并在社會主義制度確立后于1988年4月12日，在第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》中明確規(guī)定："任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。"1998年《憲法》更進一步確立了農(nóng)村土地集體所有制。

上述土地所有制的歷史表明，從古至今，我國土地所有制經(jīng)歷了一段從由土地私有制為主導到土地公有制的轉(zhuǎn)變過程。在此種轉(zhuǎn)變的過程中，土地所有權(quán)主體的"公"的理念被不斷強化擴張，相反"私"的因素遭受了嚴重的壓制縮減。在這個轉(zhuǎn)變中，理論上應(yīng)該被強化的集體權(quán)利主體理念卻因為個體的權(quán)利遭到擠壓而被不斷虛化。而就我國現(xiàn)行立法而言，我們根本無法回避集體土地所有權(quán)在法律上有名無實的狀況。權(quán)利主體虛位，是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)。這也是其權(quán)利淵源的虛化的必然結(jié)果。那么通過對集體土地所有權(quán)的解析我們又如何給予土地所有權(quán)主體虛化以合理而現(xiàn)實的挽救措施呢？如何尋求在土地上的"私權(quán)回歸"和"土地確權(quán)"的途徑？

六、集體土地所有權(quán)的主體制度改造

援引李宜琛先生的話：現(xiàn)代民法為權(quán)利本位的法律，一切私法關(guān)系，皆為就權(quán)利關(guān)系而為規(guī)定，即如前述。故為私法關(guān)系之中心者，即為權(quán)利關(guān)系之中心，自不待言。權(quán)利必有所附麗，始能存在，是以權(quán)利關(guān)系之中心，即為所謂權(quán)利之主體。即在民法中權(quán)利關(guān)系的核心為權(quán)利主體。當土地所有權(quán)制度的公法性質(zhì)與土地所有權(quán)的私法性質(zhì)相交叉時，我國理論界很多學者試圖從土地所有權(quán)主體出發(fā)，在我國《憲法》第十條為農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬所構(gòu)建的框架之下，通過對權(quán)利主體外在形態(tài)的改變來調(diào)整土地所有權(quán)制度中不同主體之間的權(quán)利分配以達到平衡兩者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（私權(quán)回歸）、彌補土地權(quán)利主體虛位進而解決我國土地糾紛問題根源的目的。而此種嘗試可以說是在私法層面尋求對公法的"救濟"。

目前我國學者對土地所有權(quán)主體制度改造的主要學術(shù)觀點有農(nóng)村社區(qū)法人制、農(nóng)業(yè)合作社法人制、股份合作社法人制和自治法人制。雖然不同學者持有不同的學說，但他們?yōu)槭裁赐瑫r選擇了對農(nóng)民"集體"的"法人制"改造？

（一）集體土地所有權(quán)主體法人制改造的必要性分析

在目前我國《憲法》對城市土地和農(nóng)村土地所有權(quán)做出的區(qū)分立法的框架下，在社會主義公有制的體制中，集體土地所有權(quán)不可能被改造為農(nóng)民私人土地所有權(quán)，也不能被改造為國家土地所有權(quán)，而非法人團體自身又不能成為土地所有權(quán)的主體，那么，就我國法律所確認的民事主體形式來看，唯一的選擇就是將農(nóng)民集體改造為法人，使集體土地所有權(quán)變?yōu)橐环N法人所有權(quán)的單獨所有權(quán)形態(tài)。再者，我國目前農(nóng)村集體土地問題的根源是由于土地所有權(quán)主體的模糊性而導致組成集體的個體對于其土地所有權(quán)份額的弱化。所以，現(xiàn)實的制度設(shè)計主要是為了明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬，讓原本屬于農(nóng)民的土地權(quán)利回歸農(nóng)民。而集體土地所有權(quán)的法人制改造對于明確土地所有權(quán)歸屬，保障農(nóng)民土地之權(quán)利是一種較為現(xiàn)實而合理的選擇。農(nóng)民集體的法人制改賦予所有權(quán)主體以民事法律上的主體地位，消除"集體"在法律概念上的模糊性，達到了相關(guān)利益主體之間的權(quán)力、責任和利益的相互制衡，實現(xiàn)了效率和公平的合理統(tǒng)一，也使得集體土地所有權(quán)存在一個正當?shù)姆梢栏街黧w。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體法人制改造的可行性分析

1.公有制下法人獨立財產(chǎn)所有權(quán)的突破

但有些學者提出在我國實行公有制的前提下，不僅僅是農(nóng)民個人不能擁有土地是所有權(quán)，也間接決定了將農(nóng)民集體改造為法人后，法人仍然無法獨立的享有集體土地的所有權(quán)。土地所有權(quán)主體的法人制改造必須首先突破公有制的框架才能尋求進一步發(fā)展的空間，但這在目前的中國顯然是不可行的。如果此種觀點成立的話，就直接在理論層面完全否定了農(nóng)村集體的法人制改造的可行性。那么此種論斷是否真正成立？

判斷此種論斷能否成立的關(guān)鍵在于社會主義生產(chǎn)資料公有制與法人享有生產(chǎn)資料所有權(quán)之間是否存在矛盾？

雖然我國實行的是社會主義公有制，但在我國的公司分類中存在一種特殊的公司形態(tài)即國有獨資公司，按照我國《公司法》的規(guī)定，國有獨資公司的生產(chǎn)資料歸全民所有，即生產(chǎn)資料公有制。但國有獨資公司事實上是一個企業(yè)法人，同樣擁有其獨立的法人資格，擁有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，而法人財產(chǎn)權(quán)的從本質(zhì)上說歸屬于所有權(quán)。這就說明社會主義生產(chǎn)資料公有制并不必然的排斥法人的獨立財產(chǎn)所有權(quán)，也就是說農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法人制改造與社會主義公有制并不沖突，這也為集體土地所有權(quán)主體的法人制改造提供了可行性的佐證。

2."集體"概念的公、私性質(zhì)選擇

在傳統(tǒng)的思維理念中，土地集體所有與個人所有是絕對分裂的，這是由于我國政治形態(tài)所形成的"公"與"私"的絕對對立。土地私有化被扣上了資產(chǎn)階級自由化的"罪名"，而我國憲法與其他相關(guān)法律法規(guī)亦以"集體"這個似乎區(qū)別于"私有"的概念確立了農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬。農(nóng)村土地"集體"所有一方面規(guī)避了土地私有化的衍生，另一方面也滿足了統(tǒng)治者對于維護社會性質(zhì)穩(wěn)定性的要求。但反觀之，"集體"是一個絕對意義上的獨具"公"的性質(zhì)的概念嗎？

現(xiàn)實中，集體是一個由個體組成的較小范圍的群體，其本質(zhì)上是由單個的個體構(gòu)成的，更直觀地說，集體與個體的差異主要體現(xiàn)在構(gòu)成成分數(shù)量上。從"土地私有"到"土地集體所有"是一種由量變到質(zhì)變的過程，也就是說由單個個體的私有到多個個體的共有的過程是一個質(zhì)變的過程。而此種"質(zhì)變"是建立在"集體"與"公有制"相連通的基礎(chǔ)之上的，也就是建立在傳統(tǒng)觀念和法律法規(guī)所預設(shè)的思維模式之上的。那么如果打破此種觀念，"集體"在其構(gòu)成要素的數(shù)量變化之后其所蘊含的意義是否也發(fā)生了質(zhì)的變化而完全擺脫了"私"的性質(zhì)呢？筆者認為這不是一個必然的結(jié)果，"集體"仍然具有其最初的"私"的性質(zhì)。那么對集體土地所有權(quán)主體的法人制改造就只是將"集體"原本就具有的私的屬性挖掘出來，而并不是違背社會主義公有制的原則。

（三）集體土地所有權(quán)主體制度的改革實踐

近年來，我國多地區(qū)對農(nóng)村集體土地所有權(quán)制改革做出了大膽的嘗試。2011年，廣東省佛山市南海區(qū)桂城街平東村實施的集體土地股份制改革，享有股東資格的農(nóng)民每年都可以從集體土地的收益中獲得分紅。2002年，蘇州市以農(nóng)村集體土地股份合作社的形式開始了集體土地制度的改革，自2002年1月蘇州市建立首家土地股份合作社以來，目前全市共組建土地股份合作社577家，入社農(nóng)戶28萬戶，入股土地69萬畝。2011年11月，國土資源部副部長王世元表示，將鼓勵有條件的地方進行農(nóng)村土地股份制改革。

各地區(qū)所嘗試的集體土地股份制改革大多以經(jīng)濟組織的形式切入，賦予集體的每一個成員納為經(jīng)濟組織的股東，并通過集體土地的經(jīng)營收益向每一個股東分紅。采用我國《公司法》中與股份公司相類似的管理決策機制對有關(guān)集體土地的經(jīng)營使用等事項進行管理，在最大限度上保障農(nóng)民對于集體土地的受益權(quán)，并以集體法人的形式確立了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律主體地位。

在過去的30年中，對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的改革，國內(nèi)部分地區(qū)也嘗試了通過各種不同的主體形式來改變目前我國農(nóng)村所面臨的土地所有權(quán)主體虛位的現(xiàn)狀，而各種嘗試也多從改變集體土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)的方式切入。以下（表一）是對我國1978年以后各地所實施的所有權(quán)主體改革形式的調(diào)查圖表：

1978年以來農(nóng)村土地經(jīng)營管理之組合形式狀況表（表一）

                                                           （單位：%）

1978年以后，您所在的村集體（集體經(jīng)濟組織）的土地資產(chǎn)采用過下列哪幾種組織形式進行經(jīng)營管理？

A．村民委員會或村民小組（含發(fā)包經(jīng)營土地資產(chǎn)）   95.10

B．合作社  12.00

C．股份合作制企業(yè) 11.60

D．公司 14.80

E．其他 0.00

從（表一）可以看出，自1978年以來，我國農(nóng)村對于集體土地的經(jīng)營管理采用形式既有傳統(tǒng)的村民委員會或村民小組、合作社，也有股份合作制企業(yè)、公司等較為創(chuàng)新的模式。由表中數(shù)據(jù)可以得出，30年來我國農(nóng)村土地經(jīng)營管理模式仍然以村民委員會或村民小組為主導，但股份合作制企業(yè)及公司等形式所占的比例也不可忽視，如果將兩者的比例相加即為26.40%，在我國社會主義公有制的大環(huán)境下，此種對土地資產(chǎn)進行量化的模式能達到如此比例已經(jīng)相當難得。加之近年來全國各地掀起的對農(nóng)村集體土地所有制的股份制改革，筆者認為類似于股份合作制及公司等對集體資產(chǎn)進行量化的改革方式在未來我國農(nóng)村的生存空間還是會很大的，因為其無論在實踐還是在理論上都具有優(yōu)越性與可行性。

那么，在眾多的學者所構(gòu)建的集體土地所有權(quán)主體改造的設(shè)計方案中，我們應(yīng)該如何選擇？而此種選擇對于確立集體土地所有權(quán)主體，明確集體土地所有權(quán)歸屬的重要意義也是不言而喻的。

（四）集體土地所有權(quán)主體制度改造的選擇

雖然在過去的三十年間，全國各地對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度做出了不同的改革嘗試，但各種改革模式在實踐中所發(fā)揮的效益與農(nóng)民對其接受度到底怎樣？相比現(xiàn)實的土地集體所有制又具有其自身的優(yōu)越性嗎？能否在理論與現(xiàn)實的制度構(gòu)造之間尋求到一個契合點？以下援引一份數(shù)據(jù)調(diào)查表（表二）以作說明：

農(nóng)戶對集體土地經(jīng)營管理之組織形式評價表（表二）

                                                    （單位：%）

就您所了解和認識，在下列幾種經(jīng)營管理集體土地資產(chǎn)的組織形式中，哪一張組織形式最好？

A．村民委員會或村民小組（含發(fā)包經(jīng)營土地資產(chǎn)）   58.00

B．合作社  12.80

C．股份合作制企業(yè) 20.00

D．公司 7.90

E．其他 1.39

與之前的（表一）總體相似，(表二)是對我國農(nóng)村實施過的集體土地資產(chǎn)管理形式滿意度的社會調(diào)查，而數(shù)據(jù)卻發(fā)生了較大的變化。對于傳統(tǒng)的村民委員會或村民小組的組織形式的滿意度只有58.00%，與其存在比例的95.10%形成了鮮明的對比。而另一大變動即股份合作制企業(yè)的滿意度數(shù)據(jù)比例的明顯提高。這說明在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)的村民委員會的土地經(jīng)營管理形式已經(jīng)越來越不能滿足農(nóng)民的利益需求，而對農(nóng)村集體土地資產(chǎn)進行量化管理的股份制企業(yè)正逐步走人制度設(shè)計者和農(nóng)民的視野，那么此種對集體土地所有權(quán)主體的股份合作制法人的改造具有其合理性、可行性、優(yōu)越性嗎？在我國社會主義公有制的環(huán)境下其存在付諸實踐的基礎(chǔ)嗎？筆者以下將對此問題進行具體說明。

1.股份合作制法人改造的歷史基礎(chǔ)

二十世紀五十年代的中國農(nóng)村集體化運動，在使得農(nóng)民喪失土地所有權(quán)人身份而獲得集體成員身份時卻并沒有賦予農(nóng)民以任何的類似于"投資人"的法律地位，由此徹底切斷了農(nóng)民與其被集體化的私有土地之間的任何關(guān)系。土地集體化運動經(jīng)歷了互助組、初級社和高級社三個主要的發(fā)展階段，并最終演變成現(xiàn)今的農(nóng)村土地集體所有制度。由于發(fā)展道路的偏差，農(nóng)村土地制度并沒有實現(xiàn)所預設(shè)的利益共享，風險共擔，民主管理等目標，相反，集體化程度卻不斷加深并導致了今天集體土地所有權(quán)主體的虛化。但不管怎樣，在制度設(shè)計起初是存在一定的合作制的色彩的，并且在初級社時期也曾付諸實踐。所以說集體土地所有權(quán)主體的股份合作制改革在今天的嘗試只是一種制度設(shè)計的回歸或者是一種制度上的糾偏。

2.股份合作制法人改造的憲法基礎(chǔ)

1982年《憲法》第六條規(guī)定： "中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能，按勞分配的原則。"

"各盡所能，按勞分配"的原則在事實上排斥了"按資分配"的現(xiàn)實存在的可能，而"按資分配"卻是股份合作制的必要條件。因此在1982以前，對農(nóng)村土地所有權(quán)主體的股份合作法人制的改革受制于憲法的總體框架而難以實施。

1997年，"堅持以按勞分配為主，多種分配方式并存的制度"在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上被提出，1999年《憲法修正案》第14條規(guī)定：將《憲法》第六條的部分修改為： "國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。"

"多種分配方式并存"在憲法的層面肯定了"按資分配"在我國社會中的存在形態(tài)，也為股份制法人的改造提供了憲法依據(jù)。據(jù)此，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的股份制法人改造，使農(nóng)民對其土地"按股分利，按股分權(quán)"取得了法律上的正當性與可實施性。

務(wù)實地說，土地私有化無論在理論上還是政治上都是一個敏感的問題，但是我們在社會主義公有制的前提下可以通過對土地所有權(quán)主體形式的改造已達到"土地確權(quán)"、"私權(quán)回歸"的目的，而此種"私權(quán)"所指的是本屬于農(nóng)民的權(quán)利，是在"公"對"私"的掠奪中所滅失的權(quán)利。在此種探尋過程中，并通過以上的分析，集體土地所有權(quán)主體的股份制法人改造相對于其它改造形式擁有其獨特的優(yōu)越性，因此在未來的制度的設(shè)計中應(yīng)該會處于優(yōu)勢地位。

以往，制度的設(shè)計者往往從如何規(guī)制個體的行為，限制個體的權(quán)利的角度出發(fā)，而在此種理念左右下所制定的制度規(guī)范也常常是對人性的一種極大的壓制，在這種長期的壓制之后的人性的強大反彈又一次次沖破制度的牢網(wǎng)，其所招致的是更加嚴厲的新的制度約束。由此形成了一種維權(quán)抗爭與打壓抗爭的惡性循環(huán)。我們要反思的是，如何去打破這個循環(huán)，尋求一種創(chuàng)新的社會管理模式，將保障個體權(quán)利和維護社會秩序納入并行的雙軌之上。一種依靠強制力和公民的畏懼的社會管理方式是不具有其合法性的，維護個體的尊嚴，滿足個體的需求，強化法律權(quán)威性，保障弱勢群體權(quán)利，尊重公民主體地位才是制度設(shè)計者應(yīng)該且必須的立足點和出發(fā)點。至此，筆者心中一直存而未解的疑惑已經(jīng)大體解開了，這個疑惑便是："烏坎"是一個必然嗎？

結(jié) 語

以上是筆者對我國農(nóng)村具體土地所有權(quán)主體虛位問題的思考，并對如何解決權(quán)利主體虛位的問題作出的嘗試性的探討，之間援引了一些前輩、先生的理論觀點和個人話語，學生在此表示感謝。限于能力有限，對于問題的個人探討存在諸多的缺漏之處。一些個人觀點可能也有待商榷。

土地對于中國的農(nóng)民不僅存在著特殊的意義，而且還承擔著農(nóng)民生產(chǎn)生活和社會保障的雙重職責，對于土地，農(nóng)民不能丟，也丟不起。應(yīng)該說"烏坎事件"并不是一個孤立的事件，它實質(zhì)上歸屬于中國社會轉(zhuǎn)型時期所滋生的新型社會矛盾的總的體系中。烏坎事件作為我國社會問題體系的一個組成部分，具有一定的代表性，在很大程度上標志著我國政府處理社會問題的新的模式的初步建立。 

解決我國新生社會問題恐怕僅僅從制度的構(gòu)建層面是遠遠不夠的，在目前我國還缺乏憲法文化積淀的現(xiàn)實下，憲政何時實現(xiàn)仍然是個未知數(shù)，而且對于不斷擴張的政府公權(quán)力的制約也僅僅停留在理論探討層面。此時對公民權(quán)利意識的啟蒙就顯得相當重要，"不管是國民的權(quán)利，還是個人的權(quán)利，大凡一切權(quán)利的前提就在于時刻準備著去主張權(quán)利。"我們一直在刻意地區(qū)分權(quán)利意識與權(quán)利主體意識，而事實上兩者在本質(zhì)上具有共通性。當個體的權(quán)利意識真正覺醒的時候，整個社會的權(quán)利意識也會覺醒，那么一切對勞動者的蒙騙、壓榨與掠奪的惡行都將失去其生存的基礎(chǔ)。