近年來，小額、聯保農貸取得長足的發展，解決了廣大農民群眾在傳統農業生產中所需資金，但這項惠農政策在操作中逐漸呈現出不規范之處。近年來訴至法院的小額聯保貸款合同糾紛日益增多，僅淮安市清浦區法院受理某農村商業銀行以原告身份起訴的小額聯保貸款合同糾紛案件為例，2010年34件，2011年47件，2013年受理85件，涉及不良貸款愈期無法收回的上千萬，這不但影響到相關信用機構的資金回轉問題，越來越多的產生法律糾紛，也直接影響到農民的生產、生活甚至影響到農村家庭和社會的穩定，還給法院審判執行工作帶來諸多不利影響，應引起高度重視。

　　一、該類案件特點

　　一是被告人數多，相互關聯。被告通常為三人或三人以上，有的擔保人與債務人之間或擔保人之間為家庭成員、相互聯保；有的一人為多人擔保；有的本身是債務人又為他人擔保；有的隱名借貸（實際用款人不是借款本人，借款人為他人套取貸款或轉借人使用）；有的借款人與擔保人相識而擔保人之間互不認識；還有的弱弱聯保，擔保人沒有還款能力；案件之間相互關聯，往往一案會牽動多案，給審判執行帶來很大困難。

　　二是被告多為普通農戶，標的較小，借款期限不長，償債能力弱。訴訟標的額多為3萬5萬，一般借款期為1年，多為個人信用擔保，極少有財產抵押擔保方式。

　　三是送達難。經常發生被告人或擔保人地址不明，拆遷，訴狀或法律文書無法送達，或送達時被告人、擔保人拒收現象。缺席開庭率高，超過50%被告方不到庭。

　　四是調解難。擔保人或對擔保責任認識不清，或認為自己不是實際用款人不愿意承擔保證責任，或擔保人之間以不認識或自己無清償能力而互相推諉，

　　五是執行難。被告人或擔保人傳喚不到庭，償債能力弱，或無擔保財產，或轉移財產；此類案件超過20%。

　　二、原因分析

　　一是農戶貸款設計上的缺陷。1、單戶核定貸款額度偏小，難于滿足農戶的資金需求。一般小額聯保貸款單戶最高為5萬元，這種額度一般滿足不了貸戶的需求，導致多人借款供一人使用現象普遍。2、貸款期限不合理。貸款期限一般一年，沒有真實按照農戶的生產經營周期來制定，導致多數貸款到期后無法償還，然后以貸還貸。3、聯保貸款的設置條件與實際脫節。聯保貸款借款人與擔保人之間對債務承擔連帶保證責任，要求聯保要滿足以下四個條件：聯保成員必須是同在一個信用社的服務轄區內的農民；家庭經濟條件好，有保證擔保的能力，有經營項目和一定收入來源；對每個成員的人品信用相互認可，有相互擔保的意愿；有共同的資金需求或共同的經濟利益關系。而實際情況是，真正符合聯保四個條件的農戶幾乎沒有，絕大多數聯保是通過包裝組建起來的，即一人具有貸款需求，動員親戚、朋友當擔保人組建聯保小組，擔保人只是基于親情關系或友情關系，礙于情面才同意擔保。

　　二是農戶與信用社對農戶小額信用貸款和聯保貸款存在理解上的誤區。信用社發放貸款有兩大認識上的誤區：1、認為大力發放農戶貸款是政策性的支農運動，貸款損失最后由政府來埋單，以致于給信貸員下考核任務，多放貸，完不成的要扣罰工資、獎金。2、認為農戶貸款只要手續完備，簽字真實，不出現法律上的漏洞，以確保在訴訟時能勝訴就行，而對借款人的人品信用、經營項目、還款來源、償還能力相對考慮較少。甚至向農戶承諾貸款到期不能償還，只要能支付貸款利息，就可以辦理以貸還貸手續，這是導致農戶貸款出現大量以貸還貸現象又一重要原因。

　　農戶在認識上也存在兩大誤區：1、少數農戶認為農戶貸款是政策性扶貧貸款，不要白不要，要了也白要，到期能還則還，不能還，信用社不能將我怎樣。2、對擔保的法律責任認識不清，認為聯保只是一種貸款形式，只愿意承擔自己借款的那部分責任，對擔保的借款不愿承擔連帶責任。

　　三是合同擔保形式單一，抗風險能力差。小額聯保貸款基本上采取個人信用保證方式發放貸款，很少采取以房產、車輛、機器設備等抵押的擔保方式，“保證擔保”方式受保證人償債能力、誠信度等因素的影響，往往風險很大。

　　四是到期無法償債原因多樣。有的因災、因病或農畜漁業欠收，而有的則因改變貸款用途，貸款用于還債、以貸還貸、用于賭博、因借款人逃避債務擔保人不愿還或其他擔保人不還自己也不愿意還。

　　五是訴訟成本低廉，信貸員態度不積極。信用社不積極督促債權履行，以低廉的訴訟成本訴諸法律追討不良貸款，甚至的有信貸員在協助法院執行過程中，與被執行人 “相逢對面不相識”。

　　三、不利影響

　　一是易引發更多不良貸款，造成國家、集體財產損失。此類案件既有典型性，也有普遍性，尤其在經濟不發達地區；而且案件涉及人數眾多，案件之間相互牽扯，進入法院后形成群體性訴訟，容易激化對立情緒。

　　二是影響區域經濟發展和農村社會穩定。不良貸款無法收回，影響到農村資金流轉的穩定；親朋之間的還、貸款糾紛容易影響家庭和社會關系的團結和睦，實踐中已發生因債務負擔過重而引發搶劫等刑事犯罪的案例，給農民的生產生活和社會穩定造成隱患。

　　三是造成審判執行工作壓力。大批案件進入訴訟程序，且當事人難尋、法律文書難送、執行案款難追，積案增多，影響審判執行質效，增加了法院工作的難度和壓力。

　　四、對策建議

　　一是創新信貸產品，對不同產品實行差別利率。如，對于生產性貸款和非生產性貸款實行不同的利率，即對于生產性貸款實行較為優惠的利率以鼓勵貧困農民通過農業生產改善家庭經濟狀況。

　　二是尋求多渠道的資金來源。農業投資和農業生產的周期較長，要解決農信社的資金余缺總是單靠短期訴借是難以解決的，應建立金融機構之間的資金借貸和資金融通網絡，以提高資金使用效率和資金最優配置。

　　三是建立小額聯保信貸的風險控制機制 。通過建立農戶經濟檔案，對農戶的家庭住址、人口、田畝、經濟收入情況等詳細記載并經常更新，發放貸款時可以減少不必要的違約風險。另外，可以對歷史借款編制還貸記錄，根據記錄重新評定農戶的信用等級，從而決定其信用貸款限額等級和利率優惠政策。對于那些歷史記錄不好的農戶取消資格或加以限制，而對于信用良好的可以給予一定的利率優惠和優先貸款。還可以建立風險補償基金、農業意外保險制度，用于彌補因自然災害等不可抗拒因素形成的小額信貸損失。

　　四是加強農信社管理，規范信貸行為。嚴格實行貸前審查，充分評估借款人和擔保人的資信能力，規范授信額度的把關審批，杜絕對違規放貸；加強貸后監管，關注貸款用途、經營狀況、資信變化、住址變化，加強對信貸員的教育管理，完善風險防范機制。

　　五是法院要加強與信用社、銀監部門的溝通協調，對因災因病或農畜業欠收的，信用社可適當延長還款期限或減少還款利息；還應加大自身追償的力度，重視及時主張債權，避免突擊起訴，防止轉移財產。

　　六是開展法律宣傳。農信社在開展放貸業務時，要重視做好擔保法知識的宣傳，向群眾釋明擔保的法律后果。農戶也應講究誠信，避免不良記錄，影響今后借貸并增加訴訟成本。