論文提要：

緒言：執行工作是當事人權益實現的最后救濟途徑，沒有強有力的執行工作，再公正的法律文書也將成為一紙空文，既不能有效地保障債權人的權利，影響訴訟制度效能的發揮，更削弱了公眾對公力救濟的信心，更重要的是將動搖法治的根基。近年來，中央、最高人民法院直致地方黨委和基層法院對執行工作都很重視，從機構設置到人員配備都下足了功夫，可以說，執行工作在近年來正逐步走上健康發展的軌道。但我們也應該看到，在肯定執行工作的同時，也不能忽視存在于執行工作內在的問題。筆者從事執行工作有6年時間，對基層法院的執行工作有所了解，撇開上報的執行數據，搞執行的人都知道，我們的執結率究竟有多少？執行到位率究竟有多少群眾，對我們的執行滿意度究竟又有多少，原因是多方面的，恕筆者直言，影響法院執行工作的恰恰就是執行機構的設置和管理。也就是說，很多影響執行工作的因素和干擾是執行機構自身的體制無法避免的。因此，筆者試圖從建立垂直管理體制上發表一些粗淺的看法，以從根本上解決執行難的問題，排除執行工作中不應有的干擾，使執行工作真正的得到公正的落實。

一、影響獨立執行的不利因素

強制執行權是人民法院執行機構依照《民事訴訟法》第207條規定依法獨立行使的權力，任何行政機關、單位、團體和個人都不得進行非法干預。然而大量的干預法院執行的現象卻長期存在制約了法院的執行工作，使執行難的問題不能得到徹底的根訟，雖中共中央，人大常委員對此非常重視，從1999年陸續下發了一些排除執行不利因素的文件，收到了一定的成效，但一些干預行為改頭換面，以及執行體制內部存在的問題，仍然在制約著法院的執行工作，雖然這些干預只是針對少數案件，但給執行工作帶來危害卻是不能小看的。

（一）   來自地方行政部門的干擾

地方行政部門是地方政權的重要組成部分，與地方各企業有著密切的聯系，當法院的執行工作觸動某些企業和個人的利益時，說情、打招乎的都紛紛趕來，有的打招乎說情、有的利益威脅、更有的強制阻擾，筆者1999年在山西某地銀行執行強制扣劃款公務時，該地的城建局競帶著十數人趕到銀行，強制阻止扣劃款，此事雖妥善處理，但也可以看出行政部門的干擾是何其嚴重，二是行政部門的不配合干擾，有些行政部門的個別人與一些企業有著千絲萬縷的關系，當執行工作要求這些部門配合時，該部門則千方百計的加以阻擾，拒不配合，在東北某地執行一起案件需到房管局查閱該單位房管檔案時，該單位一位主任就是以法院查檔也必須收費為由拒絕查檔，吉林、山東的人民銀行競然阻撓法院查詢企業的開戶行，并強調人民銀行非商業銀行沒有接受查詢、協助的義務。山東即墨人民銀行甚至拿出了青島人民銀行的文件作為依據，明確拒絕不予協助；三是行政機關作為被執行人時受到的干擾則更加明顯，在此我不再一一敘述。

（二）地方黨委的干擾。中國正處于一種社會轉型期、各種矛盾錯綜復雜，猶其是經濟的迅猛發展也帶來了體制上的各種矛盾，房改、教改、醫改的不成功更是帶來了社會上的很多矛盾，安定創造和諧社會，猶為顯得重要。但強制執行卻是打破一種和諧去創造法制軌道上的和諧，使社會長期穩定的發展，然而各級地方黨委的領導人在自己的任期內是不希望出現群體性的事件，他們不但要強化此發展經濟、創造政績，一方面還要穩定社會，創造和諧，但執行的強制性必將破壞這種和諧，特別是對一些大型的困難企業執行，即使是一些小型的集體企業，一但執行也將帶來不安定的社會因素，于是地方黨委便會以社會安定為由要求法院暫緩執行，延期執行，或者法外開恩，如我市某鎮供銷社的土地出讓款被凍結以后，市鎮兩級黨委均來法院協調，最終法院還是以解除凍結為結局，而申請人則到處上訪，案件遲遲得不到解決。人民法院也許可以義正辭嚴地拒絕兩級黨委的協調，但法院屬于地方黨委領導的，必須和市委保持一致，否則法院的經費、裝備用房、院領導提拔提級都要受到影響，可以說行政機關干擾可以排除，但來自黨委的協調卻不能不聽，這是制度造成的，還有審判機關必須受人大的監督，但執行工作也要受到人大的監督，雖然這些司法行政權占較大比例的執行權是以利益實現為目的，但人大卻是以自己的協調目的是否達到為衡量標準，因此地不妨這么說，來自于地方黨委，人大行政機關的干涉應該也可以拒絕，但卻不能完全拒絕，這就是法院的執行現狀。

（三）受到法院內部的干擾

執行機關是人民法院內部的一個部門，上有院黨組、政治部的管理，中有其他部門的協助，下有審判人員監督，執行機構配置人員的安排必須由院黨組安排，這種體制帶來了一些很明顯的問題。

1、一是執行人員配置不合理。眾所周知，法院的審判任務重，占據著法院的大部分精力，黨組必須保證審判一線的人員配備，使審判不受影響，另一方面是領導對執行工作理論性、實踐性認識不足，片面地認為執行工作人人能辦，人人能辦好，于是審判戰線上理論水平較差，轉業干部未能考上司法資格，歲數較大的同志都被安排到執行戰線，造成執行戰線人員素質參差不齊的局面，以某法院為例，全局17人沒有審判資格的就有10人，占全體人員的近60%，導致執行工作中遇有理論性問題時不知如何處理，浪費了執行資源；二是機構建設不配套。最高法院和省高院一再強調，執行局不但要有牌子，也要有建制，但執行局的高配、人員的提級必須有院黨組的批準，雖經上級法院三令五申，但仍有很多法院只是將執行局牌子一掛了事，內部機構的設立，人員級別的調配等卻束之高閣，挫傷了執行人員的積極性；三是來自法院內部的說情、指示，直接或間接的影響了執行效率，院領導的指示不能不聽，其他部門領導的說情不能不理，一般工作人員的說情也要考慮，否則年終考核，民意測評將會落于其他部門之后，就連考核獎金都要受到影響。

綜上所述的干擾只是眾多干擾因素中的一部分，雖然對整體的執行不構成成嚴重威脅，但因為這些因素對個別案件的干擾，破壞公正執行的整體形象，歸根到底，干擾了獨立執行的辦案原則，而這些因素又怡怡是執行體制、機構自身無法避免的。

二、建立垂直執行體系的構想

要保證強制執行權的獨立行使，首先必須建立起不受其他部門制約的執行機構，才能保證執行機構執行權的獨立行使，執行權的獨立行使是公正執行、效率執行的最好保證，因此，減少執行機構的管理環節、制約環節使執行機構相對獨立于其他部門，是執行改革的必然趨勢，這種獨立是條塊的相對垂直管理，在全國范圍內建立起獨立執行體系，具體的機構設置，人、財、物的安排要做到：

(一)執行局領導由上級執行機構直接任命

執行局的正副局長是執行局的最高長官，執行局領導的配備關系到整個執行局執行工作的成效，執行局領導的意識、指導思想對本地區的執行工作是一項重要的指針，因此執行局領導由上級法院直接任免，可以排除來自法院內部的制約，異地任職，可以排除影響執行工作的地方因素，同時，對執行局領導實行定期交流制，在一個地方工作一段時間后可交流到另一地方任職，以避免不利的因素滋生。

(二)執行員隊伍相對穩定。各法院應當將一部分業務能力強、理論水平基礎高的骨干充實到執行一線，并保證執行隊伍的相對穩定，執行人員的崗位交流應征求上級執行機關的同意，上級的執行機關也要嚴格監督、保證執行骨干的力量不能減少，這樣既有利于執行隊伍的穩定，也能促進執行工作的開展，減少執行隊伍中的臨時觀點的滋生，保證執行人員不受法院內部人員的干擾，保證執行工作的真正獨立開展。

(三)裝備、經費由上級執行機關直接拔付，執行裝備、經費各法院雖然也很重視，但各法院經濟狀況不一樣，勢必帶來各法院裝備、經費的不平衡，加之法院對執行工作是否重視直接關系到裝備和經費的到位，在現行的經濟和資訊時代，沒有較好的裝備將直接影響執行效果的好壞。以車輛為例，如果執行機關不能直接調動車輛遇有被執行人出現時，還需要向其他部門申請，再經領導批準，延誤了時間，即使執行人員趕到，可能被執行人早已走掉，加之，法院要平衡各部門的利益，即便上級機關調配給執行機關使用的車輛，也很難說不被截留，或者是將執行車輛調配他用；上級機關直接調配裝備、經費，可以避免法院的管理環節，使執行裝備、經費直接落到執行工作的實處。

(四)組織管理實行雙重領導。執行機構是人民法院的獨立部門，執行工作過程中的很多工作與審判工作有著千絲萬縷的聯系，一方面執行中的裁決權是審判權體現，另一方面執行中的實施權又是司法行政權的體現。正因為執行權的雙重屬性，將執行機構獨立于法院之外的觀點，筆者并不贊同，但執行機構完全隸屬于法院也會給公正執行原則帶來很大的不利，故執行機構實行雙重領導，一方面在黨組織、紀檢、監察等方面受當地法院領導，另一方面，在執行業務、人員配備、裝備發放、執行監督上由上級執行機關直接垂直領導，這樣可以有效地避免地方各部門以及法院內部的干擾，保證公正執法，效率執行的原則有效的得到保證。

(五)配備執行法警，執行工作是以強制執行力作堅強后盾的工作，正因為有了這種強制執行力，才使得執行工作更有震懾力，更具有嚴肅性，執行法官對執行案件進行審查，執行工作進行實施而執行輔助工作則由執行法警來完成，執行法警參與執行對執行工作能起到了事半功倍的效果，因此，執行機構配備相對穩定的法警更有利于執行工作的展開。

三、建立垂直執行體系的可行性分析

執行體系、執行機構的垂直管理，可以有效地避免內外部的干擾，促使公正執行的開展，并可使全國執行機構形成整個的完整體系，增強各地執行機構的相互協作和配合，樹立執行工作的權威。建立垂直執行管理體系，在法律和現行機制上也是切實可行的。

(一)法律規定改良的可行性

早在2000年，最高人民法院便在(2000)3號文件第1條中規定："高級人民法院在最高人民法院的監督和指導下，對本轄區執行工作的整體部署、執行案件裝備的使用等，實行統一管理。"而且該文件在人事權的問題上，對這一安排作出了進一步的保障，其中第11條規定："中級人民法院、基層人民法院和專門從事法院執行機構的主要負責人在按干部管理制度和法定程序規定辦理任免手續應征得上一級人民法院的同意。"這些規定顯然已突破了傳統的司法監督關系，為新的執行體制開辟了道路。建立垂直執行管理體制只要在執行現行規定的基礎上，將執行機構改革做得徹底一些，就能突破執行體制中瓶頸，開創執行工作的新局面。

(二)現行執行機構改革的可行性

近幾年，由于各級組織的重視，各地的執行機構已相對完善，執行人員也相對穩定，執行裝備也逐步到位，可以說建立垂直執行管理體系的時機巳經成熟，在現有機構裝備的基礎上，上級執行機構只要將人事權、裝備權收歸上級集中行使，就能使垂直管理落到實處，然后對各地的執行資源統一分配，均衡使用。這項改革的最大阻力可能會來自法院內部。分離出執行機構由上級執行機構垂直管理，可能使原法院的領導失去了對執行工作的領導權、指導權、監督權，但執行工作的改革應當圍繞公正與效率的原則進行，哪一項改革方案有利于執行工作的開展，就應當義無反顧的向前走，大膽改革，勇于創新，如果顧忌這樣那樣的情緒，那么改革將一事無成，削弱了執行公信力，最終會給執行工作改革帶來不可估量的危害。

(三)公正執行原則理論可行性

公正執行是執行工作的基本原則，就要執行人員應當公平、迅速、連續的進行，非依法定原因和程序不得停止執行工作，盡快的實現債權人利益，維護正常的社會商品流轉關系。因此，執行改革的方向也應該圍繞公正執行的原則進行，凡是影響公正執行的因素一律予以摒棄，建立垂直執行管理體制也是適應公正執行的原則，從執行體制上避免內外部的干擾因素，使執行工作在公正執行的健康軌道上良性發展，穩步前進。

綜上所述，建立垂直執行管理體制是執行改革的必然趨勢，是社會發展的必然產物，是時代的呼喚，是執行工作發展的需要，誠然建立了垂直執行管理體制后并不能解決執行過程中的全部問題，但建立垂直執行管理體制可以有效地排除地方干擾，保證公正執行的順利開展，提高執行公信力，樹立司法文書的權威，可以在推進依法執行、公正執行前進的基礎上邁出突破性的一大步，我們期待著垂直執行管理體系的早日建立。