鎮江經濟開發區法院受理的農村土地承包糾紛案件與去年相比數量急劇上升，此類問題已經成為影響社會穩定的一大隱患，應當引起重視。

一、案件特點

農村土地承包糾紛案件主要呈現四個特點：

一是案件類型齊全。該院自2007年2月成立以來共受理涉及農村土地承包糾紛案件21起，其中，民事案件13件，涉及征地補償款分配2件、土地轉包2件、土地調整7件、魚塘承包1件、承包地改非農用地追索征地補償款1件；行政案件8件，均為要求撤銷土地承包經營權證。可見，此類案件基本涵蓋了農村土地承包糾紛的所有類型。

二是成訟主體具有群體性。該院受理的農村土地承包糾紛訴訟主體有以下兩種情形：一種是作為發包方的村民委員會與承包方個人（或單位）之間發生的糾紛，共12件，其中村民委員會為原告的3件、承包方為原告的8件；另一種是承包方與第三人之間發生的糾紛1件。有少數以承包方作為原告的案件，起訴時是群體性的，這部分案件的特點是發包方明顯違約，承包方證據充分，勝訴率高；也有部分案件，起初僅僅是個別承包者提起，但其涉及的往往是多人，由于作為承包方的利益群體對自己的訴訟請求能否得到法律支持沒有把握，故采取共同出資，推舉群體中的一人或少數幾人先行起訴，勝訴后再全都起訴。可以說，此類案件是“牽一發而動全身”，具有明顯的群體性。

三是成訟類型呈現多樣性。就土地權屬而言，既有農民集體所有的土地，也有國家所有依法由農民集體使用的土地；就土地的使用狀況而言，既有耕地，也有廠房等；就承包者的身份而言，除本集體組織內部的成員外，還有以招標等其他方式承包經營的外來人員，且承包面積較大，贏利性明顯。

四是案件時間跨度長，處理難度大。該類案件大都涉及1998年二輪土地承包問題，時間跨度較長。同時，案件處理法律政策界限模糊，全國各地法院、上下級法院處理尺度掌握不一，稍有不慎就會引起當事人申訴、上訪，轄區已經發生多起因農村土地承包糾紛的進京赴省上訪事件，審理難度較大。受理的21件案件中，除2件通過協調原告撤訴外，其他案件雖經多方面大量工作仍然無法調解成功。

二、問題成因

一是二輪土地承包發證引發大量矛盾。2006年取消農業稅前農村存在大量土地拋荒、代種、轉包的情形，基層組織在沒有通過法定程序收回土地承包經營權并重新發包的情況下，直接頒發土地承包經營證，以致出現一地兩證、錯證、甚至空證，從而引發糾紛。如，有的是將空白證交給村委會填發，村委會發證時也沒有經過民主議定程序，而是少數人說了算，存在很大隨意性，甚至違法性。有的發證沒有以承包合同作為依據，發證所依據的合同存在大量涂改現象且未將承包經營證發給農戶。隨著開發建設和征地拆遷的不斷進行，征地補償款成為各方爭奪的對象，由此產生了大量的糾紛。

二是征地補償款分配不依法不規范。表現在集體經濟組織在分配土地補償費時不經過民主議定程序，分配方案侵害部分村民的利益，特別是婦女的權益。有的立約時有法不依，發包程序隨意。有的村集體經濟組織在發包過程中，沒有遵循民主議定原則，土地承包方案未經法定程序審議，造成違反法定程序發包土地。

三是承包地改非農用地后補償款糾紛。鎮村未辦理合法批準手續將承包地進行所謂的征用，用于興辦鄉村企業和公共設施，付給原承包人少量的補償費，當國家對該地進行二次征用，原土地承包經營者要求分配征地補償款，從而引發大量糾紛。此類矛盾由于用地的不規范在鄉鎮大量存在，鄉鎮干部普遍認為法院如果支持原土地承包經營者要求，將帶來大量的攀比糾紛，嚴重影響當地的社會穩定。目前，對該問題的處理法律政策規定極不明確。

三、司法對策

一是疏導教育，加大訴訟調解力度。針對農村土地承包糾紛案件當事人矛盾極易激化這一特點，把調解工作貫穿于立案、審理、執行的全過程，及時掌握雙方爭議的焦點，強化教育疏導和溝通，有的放矢制定有利于雙方的調解方案，促使調解。

二是兼顧全局，依法審理慎重判決。在調解不成的情況下，按照“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的原則，及時開庭審理，并以“多數人的利益應當維護，少數人的利益應得到充分救濟”為原則，綜合用法律法規來規范調控。增強政治敏銳性，根據個案情況，做到原則性和靈活性有機結合，依法做出公正判決，杜絕久調不決給當事人帶來負面效應。

三是多措并舉，借助外力化解糾紛。建議黨委、政府成立土地糾紛處理領導小組，明確相關職能部門作為辦事機構。及時開展調查研究，查清新區農村土地承包經營中存在的問題，搞好糾紛預測，結合此類案件矛盾易激化、影響社會穩定的實際和案件性質、特點、規律以及可能產生的后果，逐案建立信訪等級制度分類處理，有效避免群體上訪事件的發生。

四是加強調研，明確有關法律規定。建議上級法院加強對此類問題的調研，統一有關法律適用，并規定由承包地改為非農用建設用地的，即使沒有合法審批手續，但系原土地承包人自愿交出土地并得到相應補償的，該土地再次被征用時，補償款應歸現土地實際占有人，以維護用地秩序穩定，避免大規模群體事件發生。