黨的十七大召開以來，黨和國家將以民生為重點的社會建設擺在了更加突出的位置，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，成為貫徹落實科學發(fā)展觀的核心。靖江法院黨組以十七大精神為指針，把為民司法作為法院工作的出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮審判職能，以實實在在的措施消除矛盾，化解糾紛，構(gòu)建和諧。近日黨組書記、院長何能親自帶隊深入全市法庭轄區(qū)調(diào)研，認真聽取基層意見，充分了解新農(nóng)村建設時期的內(nèi)在司法需求，從掌握當前農(nóng)村糾紛的主要表現(xiàn)、特點及成因入手，深刻剖析糾紛化解機制尤其是人民調(diào)解工作的運行現(xiàn)狀，聯(lián)系法院實際，努力探索、勇于開拓服務新農(nóng)村的路子。目前，通過調(diào)研，靖江法院全面推進訴調(diào)對接工作、積極構(gòu)建更為務實、更為強效的化解矛盾糾紛新機制的全盤思路業(yè)已形成。

一、當前我市農(nóng)村糾紛的特點及成因

（一）主要類型：大致有農(nóng)村承包合同糾紛（以包括在土地分配、流轉(zhuǎn)、承包等過程中引發(fā)的土地糾紛為典型）、傳統(tǒng)類民事糾紛（包括婚姻家庭、鄰里等糾紛）、欠款糾紛（以民間借貸為主）、人身損害賠償糾紛及由農(nóng)村利益分配引發(fā)的新型糾紛等幾大類。

（二）各類糾紛的特點：一是民間糾紛的主、客體呈現(xiàn)多元化。矛盾糾紛的當事人已不再局限于公民個人，還包括眾多的部門和組織及經(jīng)濟實體，同時矛盾糾紛的成因更為復雜化，處理糾紛的難度增大，有的甚或引發(fā)集體上訪；二是民間糾紛的類型呈現(xiàn)多樣化。社會糾紛不僅包括傳統(tǒng)的婚姻、家庭、宅基、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、借貸等糾紛，而且還表現(xiàn)為土地承包、企業(yè)改制、房屋拆遷、利益分配等方面的眾多新型社會矛盾糾紛；三是民間糾紛的總量呈現(xiàn)增長趨勢。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、生態(tài)示范園區(qū)、公益事業(yè)建設區(qū)成為矛盾糾紛多發(fā)地域，因征地拆遷、利益分配而引發(fā)大量的矛盾，新型糾紛劇增，而傳統(tǒng)民間糾紛增長緩慢甚或緩減；四是尋求解決糾紛的方式呈現(xiàn)變化。隨著群眾自主意識的增強和基層調(diào)解工作的弱化，人們過去“有事找父母官”的觀念淡薄，民間糾紛發(fā)生后大部分直接訴至法院，法院壓力增大而調(diào)解組織的作用難以體現(xiàn)，有的因為案結(jié)事不了而引發(fā)新的矛盾。

（三）糾紛的成因：產(chǎn)生民間矛盾糾紛的社會深層次的因素很多，但最直觀的原因有四：一是基層管理在掌握政策上發(fā)生偏差，導致處理問題失去依據(jù)而引發(fā)公信力危機，進而產(chǎn)生矛盾糾紛。比如，《農(nóng)村土地承包法》原則規(guī)定土地承包期限30年不變，增人不增地，減人不減地，而當村民結(jié)婚、生子、遷入等新增人口得不到土地時，如果不對照規(guī)定處理，就會產(chǎn)生土地糾紛，此外，因征用土地、房屋拆遷等涉及利益分配和經(jīng)濟補償時，不以統(tǒng)一原則處事亦會引發(fā)糾紛；二是伴隨經(jīng)濟發(fā)展和社會法治進程，人們的自主意識增強，法制意識有所提高，但法制觀念仍很模糊。只講享受權(quán)利，不顧履行義務，只講要求，不顧事實和依據(jù)，理解法律法規(guī)帶有很大的片面性，沒有統(tǒng)一的權(quán)利義務觀；三是道德層面的東西制約了認識問題和解決問題的能力。有的基于私心膨脹，對公益事業(yè)的發(fā)展故意制造障礙。比如在鎮(zhèn)村集體規(guī)劃和筑路架橋時，不但不予支持，相反故意刁難阻止，處理問題時只顧個人利益，討價還價；四是基層化解矛盾糾紛的能力有待提高，民調(diào)組織的作用尚未得到有效發(fā)揮。

二、當前人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

（一）人民調(diào)解組織有待進一步健全。有的村級調(diào)委會建設不規(guī)范，有名無實、癱瘓半癱瘓、不能發(fā)揮作用的調(diào)委會仍然存在；合并后的行政村為精簡村干，村委會只設一名調(diào)解委員，有的還是村長兼任，各村民小組已不設調(diào)解員，三級調(diào)解網(wǎng)絡不復存在；有的雖有調(diào)解室，有版面，但多為了應付上面檢查，形同虛設；口頭調(diào)解協(xié)議多，制作規(guī)范調(diào)解協(xié)議書少，缺乏嚴肅性和社會公信力。

（二）人民調(diào)解隊伍結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)解隊伍不夠穩(wěn)定。

村民調(diào)主任多由村委成員兼任，且身兼多職，村干部要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府做好各項中心工作，沒有足夠的時間和精力去開展民事調(diào)解工作。年齡偏大的民調(diào)主任雖然實踐經(jīng)驗多，但缺乏法律知識，知識層次較低。年輕的民調(diào)主任則又調(diào)解經(jīng)驗不足。人民調(diào)解員隊伍不穩(wěn)定和不合理的隊伍結(jié)構(gòu)已明顯不適應新時期人民調(diào)解工作的要求，這種情況影響和制約人民調(diào)解工作的進一步發(fā)展。

（三）人民調(diào)解隊伍整體素質(zhì)還有待進一步提高。由于經(jīng)費等多方面的原因，民調(diào)人員培訓末形成系統(tǒng)化、制度化。目前民調(diào)人員培訓從培訓對象、內(nèi)容等方面都有很大的局限性，不能有效提高隊伍的整體素質(zhì)。表現(xiàn)為少數(shù)調(diào)解員法律素質(zhì)不高，對人民調(diào)解有關法律法規(guī)和政策學習理解不夠，對調(diào)解業(yè)務技能掌握不全。面對復雜的民間糾紛，無法做到依法及時調(diào)解，影響了人民調(diào)解協(xié)議的效力和人民調(diào)解員的威信?！　?SPAN lang=EN-US>

（四）人民調(diào)解工作經(jīng)費投入不足，制約了人民調(diào)解工作的發(fā)展。由于經(jīng)費的制約，民調(diào)主任、人民調(diào)解員報酬、待遇低，正常的辦公經(jīng)費無法保障，一些經(jīng)濟條件差的村，民調(diào)人員長期拿不到工資，沒有建立對人民調(diào)解員的激勵機制，嚴重影響了人民調(diào)解員的工作積極性。

（五）人民調(diào)解工作中存在重“調(diào)”輕“防”現(xiàn)象。未建立起科學、長效的矛盾糾紛排查調(diào)處機制，沒有較好地發(fā)揮人民調(diào)解預防糾紛的作用，對一些多發(fā)性、易發(fā)性糾紛疏于防范，造成調(diào)解成本提高，效果不夠理想。

造成以上問題的主客觀因素：一是長期以來對人民調(diào)解工作重視不夠，沒有給予應有的支持；二是一部分調(diào)解人員工作主觀能動性不強，敷衍了事，影響了人民調(diào)解工作的全面開展；三是沒有及時鞏固調(diào)解成果，因得不到法律支撐而無法律約束力，形成重復調(diào)解，久調(diào)而無結(jié)果，最終則將矛盾上交或訴至法院，因此而形成“組織散、素質(zhì)低、工作軟、作用弱、效果差”的不良現(xiàn)狀。

三、積極推行訴調(diào)對接，構(gòu)建強效化解農(nóng)村矛盾糾紛的工作機制

面對社會利益關系日趨復雜、矛盾沖突日益多樣、化解糾紛的機制功能缺失的形勢，建立一個功能互補、程序銜接、能夠滿足社會主體多種需求的多元化糾紛解決機制十分重要。為了緩解審判工作壓力、充分發(fā)揮人民調(diào)解作用，我院將審時度勢，積極主動做好與人民調(diào)解銜接工作，通過整合資源、打造工作平臺、加強對接等方式，實現(xiàn)多元糾紛解決機制之間互補、共贏的良性互動局面。同時，要緊緊依靠市委的統(tǒng)一領導，積極爭取有關行政部門和社會各界的大力支持，調(diào)動各方面的積極性，全面貫徹落實《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》，積極探索各種調(diào)解銜接方式，推動形成以人民調(diào)解為基礎、訴訟調(diào)解為主導、司法審判為保障的多元化糾紛解決機制。銜接機制的主體框架可包括：   

（一）法院主持，多方協(xié)調(diào)，定期召開聯(lián)系會議，既通報在冊糾紛，又及時排查矛盾隱患，立足全局共享信息。

根據(jù)實際需要，因地制宜建立司法聯(lián)席會議等形式的聯(lián)系會議制度，由法院（法庭）、鎮(zhèn)村兩級調(diào)委會、人民調(diào)解員、綜治委和相關部門等參加，制定本地區(qū)調(diào)解工作規(guī)劃，定期召開會議，互相通報社會矛盾糾紛的調(diào)處情況及現(xiàn)狀，及時掌握各類社會矛盾隱患和糾紛信息，共同研究重大、疑難糾紛的處理方案，分析存在的問題和困難，明確相關部門的職責和分工。以此促進構(gòu)建和完善人民調(diào)解、訴訟程序銜接的長效機制。

（二）創(chuàng)新機制，積極引導，在甑別糾紛類型后合理分流，讓人民調(diào)解成為化解糾紛的第一關口和首選機制。

立案接待大廳集受理起訴、接受咨詢、指導訴訟、收、結(jié)、退訴訟費等功能于一體，極大地方便了群眾到法院訴訟辦事。同時在立案大廳設立人民調(diào)解室，與原有的信訪接待室合署辦公。調(diào)解室發(fā)揮職能，在審查當事人起訴時，注意根據(jù)糾紛性質(zhì)、請求目的及當事人情緒等因素，將案件分流到調(diào)解、速裁等不同的訴訟方式進行處理，對適合由人民調(diào)解等途徑先行處理的，就積極引導當事人選擇人民調(diào)解。

（三）法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建工作站開展訴調(diào)對接，通過委托調(diào)解和邀請協(xié)助調(diào)解，樹立人民調(diào)解威信

為了整合資源，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的作用，有效地加強訴訟程序與人民調(diào)解的銜接，實現(xiàn)訴訟與訴訟外機制的優(yōu)勢互補，既有利于減輕法院的審判負擔，減輕當事人的訟累，也給社會調(diào)解力量注入新的生機和活力，增強社會調(diào)解的權(quán)威。我院在當事人起訴后、法院立案前，或者在立案后、開庭審理前，或者在庭審中、庭審后對適用訴調(diào)對接的案件，由法庭委托鎮(zhèn)村調(diào)委會調(diào)解，或者邀請其協(xié)助調(diào)解。對經(jīng)人民調(diào)解達成協(xié)議的，法庭應及時按對接程序依法予以確認，以此賦予人民調(diào)解協(xié)議法律效力，樹立人民調(diào)解的威信?！∪嗣裾{(diào)解協(xié)議的效力問題，是當前調(diào)解銜接機制中關鍵的一環(huán)。如果調(diào)解協(xié)議當事人可以隨意反悔，人民調(diào)解的作用就會受到很大的局限。

針對當前審判實踐中人民調(diào)解協(xié)議效力仍然偏低的現(xiàn)實，我院應嚴格按照《最高人民法院關于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，運用職能，加大對涉及人民調(diào)解協(xié)議糾紛案件的審理力度，依法確認人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。當事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請支付令的，人民法院應當及時審查，符合法定條件的，應當及時發(fā)出支付令。對具有債權(quán)內(nèi)容且經(jīng)公證機關公證的人民調(diào)解協(xié)議，當事人申請人民法院強制執(zhí)行的，法院應及時受理并予以審查和執(zhí)行。

（四）積極主動，搭建平臺，利用現(xiàn)有多元糾紛化解機制，在社會矛盾糾紛大調(diào)解格局中發(fā)揮應有作用?！　?SPAN lang=EN-US>

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或者綜治委牽頭，法庭、司法所、派出所、信訪辦等相關部門組成，建立社會矛盾糾紛大調(diào)解聯(lián)席會議制度，加強相關部門的協(xié)調(diào)與配合。

人民法庭依托基層政府及相關部門，會同人民調(diào)解員就地處理糾紛。同時開展法律咨詢、訴前和解，對調(diào)解不成的，就地立案、就地審理，并能以案釋法，做到審理一件，教育一片的法制宣傳效果。

（五）發(fā)揮法庭前沿陣地作用，包片進村，定員聯(lián)絡，切實加強對人民調(diào)解的指導，務實抓好人民調(diào)解員的業(yè)務培訓，落實實績考核制度。

我院將按照“不缺位、不錯位、不越位”的要求，不斷改進和加強對人民調(diào)解工作的指導，增強業(yè)務指導的針對性、實效性。我院將推行法庭轄區(qū)專人負責制度，由法庭法官包片進村、定員聯(lián)絡，即由法庭每名法官定片聯(lián)系十幾個行政村，負責對片上人民調(diào)解工作的指導，并向社會公開聯(lián)系卡，加強工作聯(lián)系。

法庭選擇典型案例，邀請人民調(diào)解員旁聽庭審。對調(diào)解協(xié)議經(jīng)人民法院審理，判決變更、撤銷或者確認無效的，及時反饋給相關調(diào)解組織，幫助分析原因，旨在提高調(diào)解員的調(diào)解協(xié)議書的制作水平和處理糾紛的能力。

另外，法院將結(jié)合糾紛調(diào)處的成功率對民調(diào)人員進行年度單項考核，對成績突出者予以表彰獎勵。

調(diào)解銜接機制的建立和完善，是一項系統(tǒng)工程，需要人民法院、人民調(diào)解組織、司法行政機關等政府相關部門和各方面的協(xié)調(diào)與配合。我院將建議提請市委牽頭，統(tǒng)一制定建立和完善調(diào)解銜接長效機制的規(guī)范性文件，并明確建立由法院、司法、公安、城建、勞動、工商等相關部門參加的大調(diào)解聯(lián)席會議工作平臺，并將調(diào)解銜接工作納入“平安靖江”的考核體系，明確各調(diào)解銜接單位和部門的責任，以有效整合各方資源，形成緊密配合、良性互動、高效化解社會矛盾糾紛的調(diào)解銜接機制。