宅基地使用權一般是指農民為自身居住而在集體所有的土地上建造房屋和其他建筑物從而對該建筑物所占用的土地享有的占有、使用和部分收益的權利，它是關系我國億萬農民切身利益的一項基礎性權利。《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）以專章對該權利進行了規定，足以表明其重要性。但是，僅有的四條規定也相當籠統，在具體問題的實施上，則需要適用《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）等法律和其他有關規定。但是，《土地管理法》的相關規定較為保守，在宅基地使用權的取得與流轉方面設置了較多的限制，這些限制雖然在一定程度上有利于對宅基地的管理，但是從現實與長遠的眼光來看，它不利于保護農民的利益，也不利于農村經濟的發展。因此，我們有必要重新審視宅基地使用權在取得、流轉以及消滅等方面的規定。并進行深入的思考與研究，以期更好地解決相關問題，進一步完善宅基地使用權的相關制度，彰顯其應有的價值。

一、宅基地使用權的取得

宅基地使用權的取得是基于村民身份，與集體成員權是分不開的。成員權是以成員資格為前提，成員享有的一種概括性的權利，涵蓋了土地承包經營權、宅基地使用權、征地補償款分配權、股份分紅權、集體福利獲得權等經濟權利以及經濟民主管理權利。根據《物權法》第153條的規定"宅基地使用權的取得和行使，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。"而《土地管理法》第62條規定"農村村民住宅用地，經鄉(鎮) 人民政府審核, 由縣級人民政府批準； 其中, 涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續。"很明顯，該法僅著眼于規范土地行政管理關系, 并不解決宅基地使用權人與作為"母權"的集體土地所有權人之間的利益關系。

作為他物權，宅基地使用權來源于"母權"，即由集體土地所有權派生出來的用益物權。而在物權法的邏輯中, 派生于母權是宅基地使用權唯一可能的來源。同時，依《物權法》的規整意向, 用益物權制度必須解決利益并不相同的所有權人與使用權人使用、收益同一個物所引發的利益沖突的問題。 法律解決這個沖突的辦法是: 使所有權人依其意思"讓出"其所有權的若干權能, 準確地說, 是讓他人分享所有權的若干權能, 該他人對分享的這部分利益具有法律上之力。農村的土地屬于農民集體所有。農民集體財產所有權，由集體經濟組織或村民委員會、村民小組行使。所以，村民如果要獲得宅基地使用權，當然可以通過與其所在的集體經濟組織達成"權利讓與"的協議而獲得。但是由《土地管理法》第62條的規定可知，村民在申請宅基地使用權過程中，農村集體經濟組織作為農村土地所有權人的主體地位沒有體現出來，而是由縣級人民政府取而代之行使了批準權。

筆者認為，這一規定已損害了農村集體經濟組織作為所有人的法定權利，對集體所有權的絕對性、完全性產生的深刻的影響。在我國包括宅基地在內的土地法律制度是單一的土地行政制度構成的，在這種土地行政法律制度下，國家作為土地資源的管理者的地位得到了充分的體現。但是，農村集體經濟組織作為集體土地所有者卻不能充分享受所有權的權能,更多時候必須與國家政策以及行政調控保持一致,甚至喪失了自由處分和收益等的權利，從而導致了集體所有權的"主體虛位"。在審批和核準背景下行政色彩濃厚，民事法律權利被嚴重削弱，嚴重影響了財產權的自由處分，這成為宅基地使用權問題發生的主要癥結之一。

二、宅基地使用權的流轉

在物權法的立法過程中，是否允許宅基地使用權自由流轉爭議頗大。有的學者認為，農村宅基地是農民的安身立命之本，是維系著億萬農民基本生存權利的重要保障，物權法必須明確規定禁止農村宅基地的交易。而有的學者則認為，隨著農村經濟的發展、城鄉一體化的加快，以及農民自身利益的需求，對宅基地使用權的諸多限制已經不合時宜，宅基地使用權的自由流轉已經具備了合理性。而筆者認為，在現階段，允許宅基地使用權不加任何限制自由流轉是不可行的，但是，應該減少不必要的限制，逐步放寬宅基地使用權的流轉，以實現宅基地使用權的應有價值。

（一）宅基地使用權流轉制度的立法現狀

目前，我國相關法律對宅基地使用權的流轉采保守態度。《物權法》第153條規定"宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。" 《土地管理法》第62條第4款規定"農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。"該法第63條規定："農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設，但是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。" 另外，《擔保法》第37條規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。2004年國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》第13條則明確規定："嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。"

從以上規定可以看出，目前我國法律以及相關政策并沒有明確禁止宅基地使用權的轉讓，而是對宅基地使用權的轉讓作出了嚴格的限制：第一，宅基地使用權不得單獨轉讓，只能與房屋一并轉讓；第二，受讓人只能是本集體經濟組織的成員，如果要轉讓給本集體經濟組織以外的人員，該人員必須首先在本集體經濟組織中落戶并符合申請宅基地的條件；第三，農村村民一戶只能擁有一處住宅。農村村民出賣房屋后再申請宅基地的不予批準。

（二）嚴格限制宅基地使用權流轉的原因分析

長期以來，我國法律和國家政策對宅基地使用權的流轉采取嚴格的限制態度，究其原因，有以下幾個方面：

第一，宅基地使用權由村民無償取得，其取得與集體成員身份密不可分，并且沒有使用期限，具有社會福利性。如果允許宅基地使用權自由流轉，農民賣地獲利，就會損害集體和其他成員的利益；

第二，我國目前農村社會保障體系尚未建立，如果農民在轉讓土地使用權后，又不能重新申請宅基地，則可能面臨流離失所，不利于社會穩定；

第三，如果允許宅基地使用權自由流轉，在利益的驅動下，農民可能想方設法拿地和賣地，變相開發房地產，可能造成耕地的大量流失。

（三）限制宅基地使用權流轉引發的問題

宅基地使用權的限制流轉，在滿足農民的用地需求，防止耕地流失以及維護農村穩定秩序方面起到了一定積極作用。但是，同時也引發了一系列問題。

1、限制宅基地使用權流轉制度并不能做到"地盡其用"。實際上，嚴格限制宅基地使用權的流轉并不能有效地保護耕地。現實生活中，農民超占宅基地建房，未經批準任意在承包地上建房，建了新房不退老房，已擁有宅基地的子女繼承父輩的房產，一些鄉村干部利用職權多占多批等問題導致宅基地閑置、浪費現象非常嚴重。隨著中國經濟的不斷發展以及城市戶籍制度的改革，一些富裕起來的市郊農民紛紛進城購房。受現行法律法規的限制，他們留在農村的宅基地不能進行公開合法的轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地因無法復耕而導致市郊農村出現大量"空心村"。

2、限制宅基地使用權流轉制度造成"隱形市場"的存在。農村宅基地的市場流轉面臨體制性制約，但經濟利益的驅使導致了隱性交易的存在。中國實行國家所有和集體所有的城鄉二元土地所有制，在現行城鄉分割的二元體制下，農村集體建設用地包括農民宅基地的市場流轉面臨著體制制約。但由于經濟利益的驅動，農民與市民互補的需求，農村的自然景觀和良好生態的吸引力等原因，宅基地買賣、出租、抵押等形式的流轉已大量存在，形成了以自發流轉為特征的宅基地隱形市場。尤其在城鄉接合部，農村宅基地使用權和住房的出租、轉讓、抵押十分活躍。在現行的法律框架內 ,宅基地使用權流轉得不到法律的承認和保護，當轉讓、出租等行為發生后，流轉雙方的權利和義務得不到法律有效的約束和保障，給流轉雙方自身財產權益帶來了一定的隱患。

3、限制使用權流轉制度不利于農民融資。隨著我國社會主義新農村建設的推進，越來越多的農村家庭正在從事非農產業，許多農民家庭在擴大產業規模、調整產業結構以及自主創業時經常遇到資金短缺問題。由于大多數農村家庭擁有的不動產主要是住宅和宅基地使用權，而現行法律禁止農村宅基地使用權的流轉，導致農民抵押擔保困難，進而很難獲得銀行貸款。如此，農民的資金問題就得不到解決，這不僅影響農民自身經濟狀況，也不利于農村經濟的發展和繁榮。

4、限制宅基地使用權流轉阻礙了城鄉一體化的進程。改革開放以來，我國的城市化進程逐步加快。一方面，城市化進程使農村人口轉變為城市人口，促進了勞動力的自由流動；另一方面，農村剩余勞動力向城市轉移，大量農村人口進入城市，也為城市的發展提供了大量人力、財力、物力支持。但是，由于我國現行農村宅基地使用權制度缺乏合理的流轉機制，農民在放棄宅基地使用權之后得不到合理的價格補償，致其無力在城市購買住房。在這種情況下，農民只能回農村建自住房。但是，目前農民住宅存在低水平重復建設的情況，且居住規模小、生活基礎設施缺乏的村莊依然大量存在。大量分散建造的農居，不僅使村、鎮建設規劃難以落實，而且也導致農村缺乏必要的生活基礎設施，農村環境臟、亂，農民的居住質量很差，嚴重阻礙著農村社區城鎮化與現代化的實現。同時，由于地方政府能夠以較低的價格征用農民集體所有的土地，然后以較高的價格有償出讓其使用權，從中獲得巨大的經濟效益，致使農地保護愈發困難。事實上，征地產生的絕大部分經濟效益被國家和土地開發商取得，嚴重損害了農村集體經濟組織和村民的利益，在一定程度上影響了農村公共設施的建設和社會保障體系的建立。

由此可見，限制宅基地交易的制度安排顯然不利于農村剩余勞動力的合理轉移，也不利于城鄉經濟的統籌協調發展。

三、宅基地使用權的消滅

農村宅基地使用權作為一種在集體土地上設立的用益物權，具有社會保障、社會福利的性質。其取得、行使、消滅關系到廣大農民的切身利益。但是，對于宅基地使用權的消滅相關問題我國法律的規定并不完善。

我國《物權法》第154條規定："宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。"從我國物權法的規定來看，導致宅基地使用權消滅的原因的規定過于簡單。其實，除了因自然災害等原因致使宅基地使用權消滅之外，以下幾種情況也會導致宅基地使用權的消滅，并且不同的消滅原因會導致不同的法律后果。具體有：

第一，因集體經濟組織依法收回或國家征用而消滅。按照村鎮建設規劃確實因公共設施的需要及公益事業的需要，集體經濟組織依法定程序，收回宅基地使用權的，農村宅基地因集體組織的收回而消滅。因公共利益的需要，國家征用農村宅基地的，農村宅基地使用權因國家的征用而消滅。在上述情況下，均應對宅基地使用權人重新分配，因收回或征用宅基地給農民造成損失的，應當給與合理的補償。

第二，因不按照批準的用途使用宅基地而消滅。按照宅基地使用權的本旨，宅基地使用權人只能在宅基地上建造住宅和其附屬設施，而不得修建或保有其他建筑物或構建物。當農村宅基地使用權人未按照批準的用途使用宅基地時，集體經濟組織作為土地所有權人有權收回宅基地。但是，由于農村宅基地使用權擔負著社會保障功能，此種宅基地使用權的收回應嚴格限制。筆者認為，在這種情況下，集體經濟組織應先責令使用權人改正，拆除違反規定用途建造的建筑。只有在該使用權人拒不改正時，方可收回宅基地使用權。并且，在集體組織收回宅基地后，該使用權人不得再申請宅基地使用權。

第三，長期閑置宅基地而因收回導致消滅。如果農民取得宅基地使用權后，長期閑置或荒廢，給與一定的寬限期后仍未動工，那么集體經濟組織就有權收回宅基地使用權，以提高土地利用效率。但是，在這種情況下，如果農民重新申請宅基地使用權并能在合理的期限內動工建設房屋的，應予以批準，因為宅基地使用權關系著農民的安身立命以及農村的穩定發展。

同時，應當注意的是，根據《物權法》第155條的規定"已經登記的宅基地使用權轉讓、或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。"所以，不論是因何種原因使宅基地使用權歸于消滅的，都應當到相關部門辦理注銷登記。

四、關于完善農村宅基地使用權制度的若干建議

通過以上分析，可見，我國目前在宅基地使用權的取得、流轉以及消滅等方面的立法規定及政策比較散亂，具體的制度設計也缺乏創新，不利于新農村的發展和城市化進程。所以，筆者認為，應該從以下幾個方面的進行重新設計，逐步完善宅基地使用權制度。

（一）重構宅基地使用權的取得制度

宅基地使用權在取得環節的最大缺陷就是忽視了集體經濟組織作為所有權人的主體地位。所以，筆者認為可以類推適用《中華人民共和國農村土地承包法》關于設立農村土地承包經營權的規定來解決此問題，即取消現行宅基地使用權取得問題上的行政許可模式，對宅基地使用權的取得程序重新進行構建，把宅基地使用權的設定權限歸還給土地所有權人，即村集體經濟組織。而政府則可以通過登記制度對宅基地進行管理，即對符合條件的宅基地使用權予以登記，否則不予登記，以此實現對宅基地的有效管理。當然，在以后立法中應注意將此問題進行具體規定。

類推適用《農村土地承包法》關于設立農村土地承包經營權的規定,將向所屬集體經濟組織申請設立宅基地使用權納入農村村民成員權的范疇,按照成員權的運作邏輯實現宅基地使用權取得關系的規范化。農村村民成員權實現的具體過程開始于其向所屬集體經濟組織提出建房用地申請。該申請明確用地的數量、位置、時間,內容具體確定,屬于希望自集體經濟組織取得宅基地使用權的意思表示,即為訂立宅基地使用權合同的要約。集體經濟組織對農戶建房用地申請的認可,屬于同意農戶要約的意思表示,是為訂立宅基地使用權合同的承諾。經此要約和承諾的過程,宅基地使用權合同即告成立。根據《土地承包法》第22條的規定"承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權"。所以，類推適用該條規定，宅基地使用權合同亦自其成立時生效，宅基地使用權合同生效時，申請人即可取得宅基地使用權。

但是，按照物權法的原理，對物的占有需要公示。通常，對于動產通過權利人對物的占有就可以產生公示效力，而對于不動產則需要通過法定的機關依照法律規定的程序和方式對權利進行登記，確認權屬狀況，從而使公示產生公信力，以維護交易安全。目前，盡管法律還不允許農村宅基地使用權進入市場流通，但是，作為農民的一項重要的財產權利，獲得相應的登記確認是物權原理的內在要求。

（二）完善宅基地使用權的登記制度

民法相關理論認為，一般而言，登記是不動產物權流轉的生效要件。在城市，居民的房屋土地使用權實行強制登記制度，房屋的買賣不經變更登記不產生物權變動的效力，建設用地使用權的流轉是這樣，農村宅基地使用權的流轉也應如此。如果不能統一，不僅無法維護農民的利益，更不利于宅基地使用權的正常健康的流轉。國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發[2008]146號）規定，力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發證工作，做到權屬糾紛基本解決，農民和法師用的宅基地全部發證到戶。但是，到目前為止，我國尚未完成宅基地使用權的的登記工作，農村宅基地及房屋的登記發證存在較多問題，相關部門職責不明確。所以，筆者認為，應當加強宅基地使用權登記的規范化建設，明確相關部門的職責，并且對宅基地閑置、浪費問題，可以針對不同情況，采取在規定標準以內的予以登記發證，超過標準的部分，要求繳納資源占用費或者限期拆除等。所以，為了更好的維護農民的財產權益，保障交易安全，必須完善有關農村宅基地使用權的登記，落實登記工作，這也是為宅基地使用權的健康流轉創造良好的前提條件。

（三）建立合理的宅基地使用權流轉制度

農村宅基地使用權作為一種用益物權，其私權性質決定它應該可以流轉。但是，目前我國立法以及國家的相關政策卻對宅基地使用權的流轉做了諸多不必要的限制。這種做法在一定程度上保護了農村的耕地，但是卻損害了農民通過私法行為獲得和擴大自己財產權益的權利。并且這種做法也不利于農村經濟的長遠發展，阻礙了城市化的進程。

所以，筆者認為應逐步放寬對宅基地使用權流轉的限制，以實現宅基地使用權的應有價值。具體制度設計包括：

第一，現階段可以放開宅基地使用權的租賃市場，本集體組織內外的人均可承租。

第二，在保留集體土地所有權的前提下，適當放開宅基地使用權的抵押和轉讓市場。對于宅基地使用權的抵押和轉讓，可以借鑒《農村土地承包法》關于"其他方式承包"的規定，即宅基地使用權或者宅基地上的房屋轉讓或者抵押給本集體經濟組織以外的單位和個人的，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表同意，并且，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。但是，無論是將宅基地使用權單獨轉讓還是與房屋一并轉讓，轉讓宅基地使用權后的村民都不得再申請宅基地。

第三，在宏觀政策方面，對于經濟落后且主要以農業生產為主的地區，可以實施嚴格的保護政策。而對于經濟條件較好的且社會保障體系較完善的地區，則可以建立宅基地使用權的自由流轉，以革新的立場進行試點。

（四）完善農村社會保障體系

目前，我國城鎮的社會保障體系已經初步建立起來，但是我國農村地區的社會保障制度才剛剛開始。隨著大量農民工及其子女進入城市，農民靠土地保障的傳統模式正在受到挑戰。在農村社會保障體系尚未建立的情況下，可以將進城農民納入城鎮社會保障體系，并建立和完善農村養老保險、社會福利、社會救濟等制度，以解決離地農民失地后的保障問題，解除脫離土地進入城鎮落戶農民的后顧之憂。這將在很大程度上減少城市化的阻力，同時也是實現宅基地使用權流轉市場化的一個重要社會條件。