一、      問題的提出

公眾參與最早在西方發達國家興起，它作為一種新興的民主制度迅速發展，并被推廣到了其他國家。公眾參與的概念和理論大約在上世紀90年代傳入中國，并一度成為學者乃至公眾所津津樂道的政治熱點，沒有一個政治概念像"公眾參與"這樣在近幾年的中國政治話語和學術中那樣流行，公眾參與已成為現代公共行政的世界性趨勢。公眾參與的范圍涉及眾多公共事務，比如立法、政府決策、城市規劃、環境治理等等。可以說廣泛的公眾參與運動在公共事務領域內的開展使得我國的民主制度得到了進一步的細化和落實，作為一套制度系統的公眾參與，不論是在國家宏觀政治生活中，還是在微觀的行政過程中，都被理解為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。公眾參與的重要性不言而喻。

在公眾參與運動迅速發展的同時，實踐中公眾參與所產生的效果給我們敲響了警鐘，如何落實憲法法律當中賦予公民的參與權、如何改進制度層面的缺陷、如何解決實踐中出現矛盾都是我們要認真思考的。例如2009年下半年寧波市出現的"永達高架事件",就是一個公眾和政府兩者利益較量的過程。在西方國家，公眾對政府的信任危機早就產生，正如1983年公共行政史上著名的《黑堡宣言》所稱的，美國公眾已經對政府官僚體系產生了嚴重的不信任。政府為了挽回日益衰落的公眾信任，公眾參與被政治家用來增加其統治和公共決策的合法性。可見，提升自身行為的合法性已成為政府改革的重要方向，公眾參與地位的上升，彰顯了政黨由偏重績效合法性向加強民主合法性的歷史趨勢。

公眾參與運動確實得到了較大范圍的開展，在政策和規范層面上，我們已經看到各種鼓勵和推進公眾參與的規定和指示；在行動層面上，我們已經看到各種各樣的公眾參與實踐形式。但是我們卻不得不面對實踐中公眾參與鮮有成功案例的尷尬事實，在與政府的較量當中，公眾的力量還顯得十分孱弱，公眾參與的效果并不令人滿意。究竟是什么因素導致了公眾參與有效性的難以實現？是法律規范層面的不足，還是實踐操作的誤差？在面對公共參與制度存在的種種不足時，我們該怎樣來完善它？

二、公眾參與有效性的判斷標準

如何來判斷某一公共事務中公眾參與的有效性？是要以最終的結果來衡量，還是更注重參與過程中公眾參與權的行使？在某一具體的公眾參與案例中，評價公眾參與的有效性時需要考慮的問題只是：以何種方式參與、在什么時間參與以及參與在何種程度上影響決定。

對于評判的標準，有人提出，公眾參與的有效性應該看公眾的態度，只要結果使公眾滿意就是好的。這樣的說法存在以下缺陷：首先公眾的意見是不是都是正確的，如果公眾不能對參與事項的最終效果有一個正確的認識和反應的話，這樣的標準就顯得十分不合理；其次，公眾參與的效果是否能在短時間內反應出來，有很多當初并不被看好的行為最終被證明是正確的，也有很多大家一致贊同的行為最終被證明是錯誤。因為公眾參與所介入的事項往往是涉及公共利益的重大事務，公共利益的界定往往就是一個難題，那么我們就不應該一味堅持以公眾的滿意程度來判斷公眾參與的有效性問題。甚至對于該制度本身來說，公眾參與的增加并不意味著其就必然符合公共利益。由此看來，公眾參與制度產生以后，它的存在價值就不再是絕對意義上的公眾利益了。我們必須把參與不僅作為表達意愿的一種方式，更加重要的是要把參與變成監督政府決策和控制政府行為的一種重要手段。當然，公眾利益是還是制度設計時必須首先考慮的，在制度運行過程中也是一把非常重要的標尺。

公眾參與強調的是持續的改變而非問題的解決,參與權從本質上看是一種程序性權利。這種理論根源于英國普通法上的"自然公正原則"和"程序優先原則"，提出這樣的觀點的初衷就是因為再完美的標準必須變成可操作的程序才是有意義的，正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式來實現，程序就是人們看得見的方式，它可以防止標準的漂浮不定。通過建立一種公正程序控制，可以促進行政過程的理性，使得公民的參與是有意義的而并非是空泛的。將公眾的參與權利細化，并設置成一個盡可能完善的程序，這樣既可以指引公眾的參與行為，又能有效約束政府行為。理想狀態下只要按程序進行的公眾參與就是發揮其應有效果了，當然該程序在設計的時候是應當以公眾參與的最終實際效果的盡可能最大化為追求的。那么我們所說的公正程序應當是一個什么樣的程序呢？現代法治國的"公正程序"具有三個要素：（1）中立性，（2）保障行政相對人的聽證權或者表達意見的機會，（3）行政機關在做出決定時要說明理由。

政府在公眾參與過程中所要做的事情無非是兩件：向公眾提供信息與對公眾所提供的信息做出回應。一些實證研究表明，公眾參與所提供的觀點和信息，往往可以使管理者對問題的思考更加清晰。于是針對公眾參與的具體過程，有人提出應該將政府采納公眾意見與否作為判斷其有效性的標準。但公眾參與不是公眾決策，公眾表達意見盡管是多數人的意見，并不是政府一定要采納。在決策過程中，政府必須對公眾提供的信息做出篩選，否則海量的信息很有可能使決策者在做出選擇的時候陷入茫然之中，降低決策的效率。然而，政府并不是可以對公眾決策任意采取態度，他應該對公眾所提出的意見做出及時恰當的反映。我們不能放縱政府，使其無視公眾提出的有價值的信息。如前所述，政府尋租行為的存在使得政府自身利益產生，當它與公眾利益不相符合時，就有規避公眾意見的動力。于此情況之下，必須對政府的行為進行限制。如果多數人的意見政府決策部門不采納，必須向公眾做出解釋和說明。該種觀點認為，有效的參與意味著能保證公眾參與決策體系或決定過程中盡可能早地對決策做出貢獻的那些事實的情況，哪些是可能改變的和不可以改變的，公眾有機會和途徑參與并使他們的意見被決策者知曉，公眾可以得到清晰的關于決策如何做出、為什么會這樣做出的解釋。

應該以什么樣的一個標準來評判公眾參與的有效性？討論到這里，我們似乎還是沒有對這個問題得出一個準確的答案。公眾參與的領域極其廣泛，公眾參與的實踐千變萬化，很難對評價它的標準給予一個確定的回答。不同類型的公眾參與服務于不同的政策目標，應當選擇不同的評估標準和發展方向。但我們對判斷公眾參與有效性的判斷標準有了一個概括的認識，即這個標準不能是單一的，不能純粹從以公眾的意見為準，也不能走上過于相信技術手段卻忽視實際效果的極端。有效的公眾參與并不意味著公眾意見必須被采納，但是他們應該知道公眾意見不被采納的公開合理解釋。

三、影響公眾參與有效性的因素

在某一公共事件產生后，公眾參與的程序也就開始啟動。公眾通過政府所公開的信息來了解事件的概況，在結合自身掌握的信息和知識后，公眾需要通過法律規定或者至少不違背法律的方式來表達自己的意見。在此之后，政府將接收到公眾向其所輸入的信息，在對信息進行篩選后，政府要對公眾的意見采納與否做出決定，還需其采納和不。不中公眾參與的各個環節先后不盡相同，但都至少遵循這樣的一個基本順序，即信息的 輸出    輸入     處理        回應。在公眾參與過程中有多少個要素，影響其有效性的因素就有多少。本文的論述將不追求面面俱到，盡量避開原有的研究成果，著重選取公眾參與的形式、信息公開和政府回應三個點來著重論述，這三者也是在公眾參與過程中最重要的三個元素，決定了公眾參與的有效性與否。如果仔細斟酌，可以發現這三者之間是存在著一條主線--信息，信息公開是公眾了解政府信息的手段，參與的形式是公眾向政府輸出信息的途徑，政府回應是政府對公眾所輸入信息的回應。

（一）公眾參與的形式

在我國，關于公眾參與形式的規定分布在不同的法律法規當中。《中華人民共和國城鄉規劃法》第26條規定："城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。"該法第50條第2款規定："經依法審定的修建性詳細規劃，建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取厲害關系人的意見。"這兩條是城市規劃過程中公眾參與形式的基本規定。另外，價格聽證也是重要的制度化的一種公眾參與形式，規定在了《中華人民共和國價格法》第23條和《政府加個聽證暫行辦法》、《價格聽證目錄》等法律文件當中。

（二）信息公開

信息公開是公眾有效參與的基本條件和前提。沒有充分透明的信息，公眾只能是"盲參"，意見就沒有意義。2008年，我國的《政府信息公開條例》正式實施，標志著我國政府信息公開制度走上了法制化道路。

但我國現有的公眾參與制度存在著不少的問題。首先是意識層面，政府錯誤以為其自身是政府信息的所有者，而公眾對自身權利認識不足。不可否認的事實是：由于我國的治理模式仍然是威權型的，而根據韋伯的分析，威權型的治理模式與神秘主義有著天然的親和力，威權型治理模式在根本上是排斥公開的，因為行政公開顯然會破壞政府的神秘感。政府沒有意識到政府信息是一種公共資源，其負有將之公布于眾的義務。目前，我國政府對信息的高度壟斷使得公民參與實現的可能大大降低。其次是技術層面，我國的政府信息公開制度建設起步較晚，現在仍然處于初創階段。《政府信息公開條例》中對公開的信息要求比較嚴格，有把信息過濾的嫌疑，這使得政府信息作為公共資源的作用大打折扣。另外，現行的其他法律與條例之間存在沖突，且多是地位更高的法律。我國現行的《保密法》、《檔案法》和《統計法》等，由于制定的年代較早，受當時"保守""求穩"思想的影響，都強調對公共信息的保密，與條例強調公開的立法精神沖突

（三）政府回應

這里所說的政府回應是一種事后回應。廣義的回應制度中還有事前回應的說法，比如聽證制度是一種典型的公眾事前監督和政府事前回應制度，所以和與之類似的事前回應不屬于本節討論的內容。但是政府回應是以聽證、政府信息公開這樣的制度為基礎的，前者是聽證、政府信息公開等行為的后續環節。在公眾參與過程中，政府會大量收到公眾提出的問題和建議，如何回應公眾所提出的這些問題和建議是決定公眾參與有效性的主要因素。可以看出，一方面公眾積極參與公共決策，另一方面決策者需要對公眾做出及時、恰當的回應。顯然，公眾積極參與和政府的積極回應是政府公共決策民主化的一個問題的兩個方面．

　當前，我國的公眾參與和政府回應機制正在逐步建立和發展。進入21世紀以來，產生了大量的公眾參與和政府回應相結合的典型案例，"孫志剛案" 就是其中的一個，孫志剛的非正常死亡在2003引起了輿論媒體的極大關注和公眾的廣泛參與。在許志永等3位法學博士和賀衛方等5為學者上書全國人大之后，國務院先是廢除了原有的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，后頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。"孫志剛案"應該算是政府回應比較及時、積極的個案。格羅弗·斯塔林說，回應（Responsiveness）意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要做出及時的反應，并采取積極措施來解決問題。當前我國政府公共決策過程中，公眾參與的制度和路徑極其缺乏，政府對公眾的各種要求的回應性差。如前所述，政府的回應是公眾參與運動中的一個環節，應當是先有公眾對某項公共事務關注后、通過政府公開的信息來進行判斷、并通過法律提供的途徑表達自己的觀點，此時，就需要政府對公眾的意見做出回應了。政府回應制度難以得到有效推廣與政府的這種偏好以及公眾的境遇不無關聯。從回應的主動性來說，政府是不愿主動，公眾是無法主動。

四、提高公眾參與有效性的幾點設想

（一）培養公眾的公民意識，樹立思想觀念保障

任何政治行為都是在某種心理活動的驅使下進行的，因此增強整個社會對公民參政行為的必要性認識對公民參與有著很大的影響。長期的封建專制思想對公眾參與制度的發展來說是一個阻礙，這體現在兩個方面。一方面，某些政府對公眾參與采取抵觸態度，在處理公共事務時盡量規避公眾參與，以減少其決策的阻力，使公眾的意見無法得到表達。此種情形下，政府決策的民主性和科學性都難以得到保障。行政主導的治理在確保集體層面的經濟增長方面確實是有效的，但這樣的政府很難滿足面對許多挑戰的風險社會政府對微觀管理的需求，也很難確保其公民會長期地支持現有的制度。另一方面，許多人對公眾參與了解甚少，態度冷漠，不知道參與公共事務是自己的一項權利，有的即使了解也不愿去行使這樣的權利。再者，由于制度化參與成本較高且個體收益不確定，非制度化參與就更常見，公眾只是關注決策的結果而不關注過程，一旦自己的利益受到政策傷害，公眾就用上訪等方式來抗議政策。公眾參與面臨著意識層面的阻礙，有效公眾參與的開展必須要以轉變思想觀念上的誤區為前提。制度對于政策來說并不重要，而民主最終是一個文化問題。樹立公民意識，培養民主文化，這是公眾參與發展的必由之路。不得不承認，公民意識的培養是一個漫長的過程。但是，可以預測，通過行政參與的實踐和個案經驗的積累，公眾的參與熱情和能力的提高是社會文明發展過程中的必然趨勢。

（二）加強公眾參與的制度建設，為公眾的有效參與提供保障

泛泛的公眾參與制度沒有意義，在落實為具體的制度以前只是一種美好的設想。不可否認，公眾參與的有效性需要一個制度框架的支持。

第一，通過法律法規對公眾參與公共事務的范圍、形式和程序加以規定。公眾可以在何種公共事務中通過何種形式依照何種程序來參與決策，這是公眾參與的基礎性制度。現階段我國法律對公眾參與的范圍、形式、程序等內容的規定要么不太完整，要么規定的太過于籠統。導致的結果是，公眾參與制度弱化，它得到開展的可能性大大減弱，形式化現象嚴重。加強這些基礎性制度的建設是實現公眾參與有效性的一個重要環節。

第二，建立健全的信息公開制度。信息公開是公眾有效參與的前提，否則公眾對公共事務的反應就沒有基礎。政府天生有著保有其自身信息的傾向，在對政府信息不了解的情況下，公眾也可能對公共事務提出自己的意見，但此時的參與就只是一種走過場，是一種瞎參與。所以，以法律法規的形式來明確信息公開制度既是保障公眾參與的有效性的要求，而且是對公權力進行有效監督的一個條件。

第三，完善政府回應機制。一個不用對公眾意見做出回應的政府的權力是不被限制的。政府是公眾的服務者，它必須對公眾的意見做出合理的回應。政府回應是為了確保公眾的意見得到妥善的對待，防止政府為了自身的便捷無故忽視民意。我國現階段的政府回應機制還非常不完善，存在對公眾的意見不聞不問的現象。

第四，保障言論自由，發揮輿論監督作用。輿論一方面可以對各種社會問題發表看法，發掘事件的真相，引導公眾對社會事務的討論；另一方面，輿論工具可能被濫用，造成對他人、集體和國家的傷害。后一種情況容易在媒體過于開放的國家出現，但就目前我國的現狀來看，對新聞的審查還是非常嚴格的，出現輿論被恣意濫用的空間相對較小。反而是新聞媒體的過于封閉會導致公眾對社會事件的了解權利被剝奪，宣傳的內容過于單一。沒有新聞媒體，則就沒有公眾參與。因此，我國需要的是一個國家開放的輿論環境，以對政府的權力行使展開強有力的監督。

（三）建立司法救濟模式，切實保護公眾參與權

沒有救濟就沒有權利。公眾參與權要想得到有效的發展就必須要建立相關的司法救濟模式。目前我國行政訴訟法所保護的當時人權益重要限于公民的人身權和財產權，參與權作為一種程序性權利，尚未明確其在行政訴訟法中的地位。將可訴的權利范圍限制在人身權和財產權范圍內是極不科學的，因為參與權所指向的對象是公共利益，也就是社會成員每個人的權利。這樣就出現了一個悖論，當政府侵犯某一個人或確定范圍內的個人權益時它的行為會得到監督，而當其行為侵犯到社會公眾全體時卻得不到限制。司法是社會的最后一道防線，行政權天生具有擴張的趨勢，分散的公眾只有借助司法權才有可能與之抗衡。通過讓實施違法行為的機關和公務員承擔行政責任的手段無疑可促使政府在公眾參與過程中依法行政，讓公眾的參與權實在化。

五、結語

面對一個公共事務爆發的時代，公眾參與是處理公共事務的一個趨勢，它在解決決策合法性、保障公眾權益與促使政府依法行政等方面發揮著極其重要的作用。我國的公眾參與制度建設經過十幾年的發展已經有所成效，同時不可否認的是，"公眾參與程序呈現出多維度、參差不齊的發展態勢"。但是，當我們說到公眾參與的問題和困境的時候，并不是說公眾參與在中國前景黯淡，相反，而是前景光明，甚至會成為中國政治發展和政治改革的重要路徑。