【論文摘要】 行政處罰與教育相結合原則，作為行政法原則體系中的一條重要原則和《中華人民共和國行政處罰法》第五條中明確規定的規范性要求，在行政執法中卻正飽受著立法者制定初衷與執法者適用不當的矛盾困境，深入理解該原則的豐富內涵并系統探析解決問題的方法，對提高該原則在行政執法中的適用性和構建和諧法治社會大有裨益。

【關鍵字】行政處罰與教育相結合 價值追求 完善建議

作為行政法原則體系中的一條重要原則，行政處罰與教育相結合原則曾一度被人們稱作是“獨具中國特色”， ^[1]這點在1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）中即可見一斑，同時在以上法規中明確將該原則規定為“教育與處罰相結合”，這也在一定程度上體現了這一原則在我國立法中確立的必要性和重要性。然而，作為一項已上升至普通法位階的規范性要求，行政處罰與教育相結合原則在行政執法中卻正飽受著立法者制定初衷與執法者適用不當的矛盾困境，行政執法實踐中處罰與教育的嚴重脫節、相互排斥、結合不佳不僅使該原則原有的約束力、影響力、規范力大打折扣，更使眾多行政執法機關陷入了行政執法受群眾強烈抵觸的被動境地。因而，本文擬對該原則的價值追求、執法適用等問題作初步探討，以求從制度層面上對如何在行政執法實踐中更好適用該原則做出解答，借以引起人們對該原則制度的關注。

一、行政處罰與教育相結合的內涵及必要性探析

（一）行政處罰與教育相結合的內涵探析

行政處罰與教育相結合，在我國1996年頒布的《行政處罰法》第五條“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”中得以充分體現，以該法律條文的具體明文規范為切入點，對該原則進行深入剖析，可以得知該原則包括以下四層含義：

1.“處罰”主體法定

結合《行政處罰法》第三條第一款“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”可以得知，除行政機關享有享有行政處罰權外，其他任何機關、組織和個人均不得行使行政處罰權。

2．適用的前提特定

行政機關只有在實施行政處罰和糾正違法行為的過程中和前提下，才能對適用行政處罰與教育相結合原則，否則，該原則不具有法定力、約束力、規范力。

3．對適用原則的強制性程度一定

根據法理上對規范性要求的分類和《行政處罰法》第五條之明文規定“應當堅持處罰與教育相結合”，要求執法主體在行政執法中應嚴格遵守和適用行政處罰與教育相結合，即享有行政處罰權的行政機關在行政執法實踐中必須、強制、義務地對處罰與教育加以結合，而非可以、任意、選擇地對教育與處罰進行結合適用。

4.“教育”對象特定

在行政處罰中，處罰的對象必然是公民、法人或者其他組織，這也在一定程度上決定了教育的對象特定，即公民、法人或者其他組織。

（二）行政處罰與教育相結合的必要性探析

教育與處罰各有其相互不可替代的功能和作用,二者的結合實質上是作用的結合與互補,是功能的有機整合，同時，最大程度地追求教育和處罰的完美結合，也是制定行政處罰與教育相結合原則的出發點和基本理念。通過對行政處罰和教育各自功能和特征的分析，可以進一步明晰行政處罰與教育相結合的必要性原理。

1．行政處罰的滯后性、負效應性

行政處罰是行政主體對違反行政法律規范尤其是違反行政管理制度的行政相對人的人身、財產、名譽或者其他權益的限制或者剝奪，或者對其科以新的義務的行政制裁行為。

由于行政違法行為與行政處罰兩者本身處于兩個完全獨立、相互區別的范疇體系之中，并且兩者在發生時間上存在明顯的前后遞進關系，同時，以人身的、財產的、名譽的等法律制裁為表現形式的行政處罰又是建立在行政違法行為確已發生且已危害社會公共利益或社會秩序或對公民、法人、其他組織的合法權益造成侵害的基礎之上的，因而不可避免地會產生行政處罰滯后于行為違法行為的法律后果。故在一定程度上我們可以說:行政處罰帶有滯后性的表征，它以行政違法行為確已發生并已產生實質危害為前提要件，而它本身則是對行政違法行為的一種事后處理和法律制裁。

同時，行政權作為一種公權利，如果“行政權力的運作狀況違反法律的規定、超越了法律的界限、違背了法律的目的，則會對公共利益和公民權利產生消極的作用。”^[2]而作為行政權運作表現形式之一的行政處罰，不僅存在著違反法律規定、超越法律規定、違背法律目的的現實可能性，而且由于其本身所具有的對行政相對人帶來不利影響的制裁性質，決定了在該行政權力的運作過程中必然會故意或不故意、間接或不間接地對公共利益和公民權利產生負面的消極影響。因而，從行政處罰本質屬性上看，行政處罰帶有明顯的負效應性，而試圖降低和盡量減少這種負效應所產生的不利影響，則有賴于行政執法監督的進一步完善和行政執法隊伍執法水平的不斷提高。

2．教育的預防性、正效應性

相比較于行政處罰，教育則更偏向是一種事前機制，具有預防違法犯罪和促使公民自覺遵守法律的作用，這點尤其體現在教育具有預防性和正效應性上。

一方面，對于對一些嚴重的違法行為，執法者通過對違法者認真分析其違法行為的事實、性質、情節以及社會危害性，不僅能夠使違法者認清其行為的嚴重性、違法性并從內心對其所實施的行為產生畏懼心理，同時有利于促進社會上自覺形成一種抵制違法行為的氛圍，最終實現教育公民、糾正違法、預防犯罪的目的。

另一方面，對于一些違法者不知道自己的行為觸犯了法律、法規的輕微違法者、危害后果非常輕的初犯、偶犯，執法者通過指出其行為的違法性，以教育、警告為主，可以獲得良好的社會效益。以教育代替處罰，不僅可以使違法者從內心對人性化的執法方式產生感激，使其從良心上進行自我譴責，以在今后自覺抵制同類違法行為的發生，同時也可以起到降低執法成本，提高執法效率的積極作用，相比行政處罰的諸多不利影響，教育的正效應性尤為明顯。

3．處罰是教育的“后盾”，教育是處罰的“先行”

處罰是教育的“后盾”，即處罰不是目的而是手段，它是在教育無法達到目的的情況下,不得不采取的手段，而在教育能達到目的的情況下，一般不采取處罰手段而以說服教育代替。

教育是處罰的“先行”。行政執法的最終目的是教育公民守法，讓法律得到普遍遵守和執行，對于一些情節輕微、危害不大的違法行為，通過對違法者說服教育能達到目的的情況下，應首先以教育為出發點，將其作為“先行”，而非一味地以處罰代替一切，忽略相比之下教育的更優積極作用。

二、行政處罰與教育相結合原則的價值追求

基于行政處罰與教育相結合在我國行政執法實踐中正遭受著適用不佳、操作不當、執行錯位等嚴峻考驗，因而，探尋行政處罰與教育結合的最佳方式，了解行政處罰與教育相結合原則的價值追求，對如何解決該原則在行政執法實踐中的適用性問題將起到積極作用。

（一）堅持行政處罰與教育并存

行政處罰與教育，兩者不可偏廢，并應貫穿并行于行政執法實踐的整個過程之中，使兩者在原有積極作用充分發揮的基礎之上，通過最優化結合，實現“1+1〉2”的功效。

堅持行政處罰與教育并存，一方面應認清兩者間的辨證統一關系，即處罰與教育處于既對立又統一的共同體之中，要最大化地發揮行政處罰與教育相結合原則的作用，既不能棄處罰存教育也不能棄教育存處罰，否則，原有的功效將難以發揮甚至出現負面效應。例如2005年發生的“杜寶良事件”,不僅暴露出行政處罰與教育在行政執法中的嚴重脫節、相互背離，更為嚴重的是給行政執法機關的形象和威信帶來巨大的負面效應。另一方面，要擺正處罰與教育在適用時的正確位置，在兩者同時存在并在行政執法實踐中嚴格適用的前提下，欲實現行政處罰與教育相結合原則所追求的理想效果，務必將處罰與教育同等對待，尤其是執法者，應將“處罰并教育”的理念根植于思想之中、貫穿于執法之中、體現于行動之中，這樣，才能真正發揮處罰與教育相結合的最大功效，體現行政處罰與教育相結合原則的價值所在。

（二）重視教育的作用及采用正確的教育方法

“教育，在行政執法中，即指說服教育，是指行政執法人員在辦案過程中，運用法律法規、政策形勢對違法行為人的前途給于明確和教育，促使其弄清是非界限，在權衡利弊得失的前提下，使其到達轉變思想，端正態度，自覺接受調查取證并如期履行行政處罰決定的一種方法。”^[3]

通過以上對教育概念的界定，我們發現，教育不僅能加深違法行為人對自己違法行為的思想認識，使其從內心對已然發生的違法行為心生愧疚和內心譴責，同時還可以起到幫助違法行為人消除心理障礙、自覺提高守法的意識的作用。因而，在行政處罰的同時，應大力重視和充分發揮教育的積極作用，將教育融入和貫穿于行政處罰之中，轉變長久以來重處罰輕教育的陳舊觀念。

在重視教育在行政執法中作用的同時，采取正確的教育方法也尤為重要，而由于行政執法中的教育區別與普通意義上的教育，故在對違法行為者給予幫助教育時應采取特殊的教育方法，主要方法有：

1.疏導法

這種方法主要以對違法行為人的正面引導為主，通過運用明確有力的語言并結合相應的法律法規對行為人違法事實進行分析說明，同時幫助其分析產生錯誤的原因，打擊其試圖逃避處罰的僥幸心理，使其從內心深感自責愧疚，自覺承認錯誤。

2.例證法

例證，即是對違法行為人舉出帶有典型性的具體實例，使其從具體可知的實例中明晰原本抽象的利益得失，這種方法對一些文化素質低、法律意識淡薄的行為人尤為適用，甚至在某些情況下，通過一個典型的實例，可以起到加深行為人抵制違法行為、自覺提高守法意識的積極作用。

3.規勸法

這種方法相比于疏導法和例證法，對違法行為人而言有著更強感染力，它主要是通過周圍環境對行為人的內心產生影響，具體操作方法是由違法行為人的親屬、朋友、領導、同事等其他社會關系人員對行為人進行規勸，使其思想上轉變態度，內心上進行反省并從中吸取教訓，在今后的生活中避免同類行為的發生。

（三）禁止“只罰不教”和“重罰輕教”

欲實現行政處罰與教育相結合原則的價值追求所在，不可忽略和偏廢的一點即是在行政執法實踐中要堅決杜絕“只罰不教”和“重罰輕教”現象的出現。兩者只要存一，都會給享有公權力的行政執法機關的執法效率和社會形象帶來巨大負面沖擊，尤其是在“和諧”理念盛行于當前的大背景下，在努力構建和諧法治社會的大環境下，“只罰不教”和“重罰輕教”這種違反原則、破壞“和諧”的執法手段和執法理念，勢必阻礙我國構建社會主義和諧社會的發展進程，勢必為廣大人民群眾所唾棄。

要真正意義上實現一個原則制度的價值追求是艱難而曲折的，作為行政處罰與教育相結合的價值追求目標之一，要實現禁止并杜絕“只罰不教”和“重罰輕教”這類現象，還有很長的一段路要走，尤其是在我國當前行政執法的立法不盡完善、行政執法監督體制不夠健全、行政執法隊伍素質有待提高等問題日益突出的背景之下，要實現這一目標還有待于以上問題的解決。

三、適用行政處罰與教育相結合原則的路徑分析

處罰與教育相結合原則是《中華人民共和國行政處罰法》確立的一條重要原則,在行政法原則體系中獨具中國特色。^[4]然而，作為一項獨具中國特色并已成為我行政處罰基本原則之一的規范性要求，不僅在行政執法實踐中面臨著制定初衷與適用不當的矛盾困境，同時還存在著被扭曲、變相、不當適用的情形，這一方面是由于執法者片面追求行政效率,忽視社會整體效益,漠視公民合法權益所造成的，另一方面也暴露出該原則法律制度上的“先天不足”。

黨的十八大報告中明確提出了“全面推進依法治國”“加快建設社會主義法治國家”的方針口號，而要真正意義上實現“社會主義法治國家”這一宏偉目標，不僅要從制度層面對如何建設“社會主義法治國家”做出科學構建，還要善于發現適用現存制度時所存在的問題，并努力加以解決。因而，針對行政處罰與教育相結合原則本身以及其適用時所存在的問題，以下將就原則的制度完善、適用操作和執行監督三方面提出建議：

（一）加快完善教育及其與處罰相結合的法律規定，實現行政法的內部“和諧”

鑒于行政法內部關于處罰與教育的相關法律法規在數量和明細度上極不和諧的現狀，有必要對“教育”在執行操作、結合適用時的相關問題從法律規范上加以確定，為教育措施的落實提供法律保障,使教育與處罰同樣有法可依、有法必依。

教育的執行操作方面。說服教育的根本點在于以理服人、以情動人，因而在執行操作時應注意掌握開展教育的方法、技巧和策略，同時在教育的具體內容上，應保持相對的統一，如由執法人員自由裁量，可能造成在執法過程中個人因素對教育活動開展的變相或不當處理。故在法律規定中，不僅要對執行教育時所應采取的具體方法做出相應的規定，還要在教育的具體內容方面有所限制，這些內容主要應包括：證明具體違法行為的事實證據;違反法律的名稱和條款以及具體內容;依法應當受到何種處罰及其程度;該行為已經或可能給社會造成的危害及其程度;行為人對前述內容應有的確認和態度;行為人對自己今后行為規范的認知與態度等。

教育與處罰相結合方面。從行政執法工作的總體進程上而言，處罰是教育的“后盾”，教育是處罰“先行” ，這一點決定了在法律法規中應明確教育應置于處罰之前，而非處罰之后，處罰應當建立在教育的基礎上,并作為教育的有力后盾。這是能否真正落實教育與處罰相結合原則的關鍵,應當把教育程序設計為硬性的必經程序,規定不經此程序或者此程序沒有履行到位的行政處罰為程序違規,責任人應受到必要的行政處分

（二）深化和諧法治理念，優化行政執法隊伍

在現代文明建設中,法治追求的價值準則和目標是社會和諧,在法律調整之下,社會高度穩定,處于有序與和諧的狀態。^[5]追求和實現現代社會的高度和諧，不僅要求我們在行政執法中堅持推進依法行政，同時還要深化和諧法治理念，以尊重和保障人權,保障人民群眾的政治、經濟和文化權益作為行政執法的出發點和落腳點，以和諧法治理念指導行政執法實踐，將處罰和教育進行有機結合，寓教育于行政處罰的全過程，用充滿人文關懷的方式化解和處理社會矛盾，通過人性化的糾紛解決機制實現人與人的和諧相處，促進社會主義社會的和諧。

在適用行政處罰與教育相結合原則的過程中，除了要求執法者深化和諧法治理念之外，建設一支技能過硬、素質優良的行政執法隊伍也十分重要。在2005

年“杜寶良事件”中，正是由于執法者自身業務水平不高、執法觀念不強、素質能力偏低等，才致使執法主體在行政執法過程中沒有完全把握行政處罰的真正目的、沒有認真看清說服教育的積極作用、沒有正確處理好處罰與教育之間的關系，以致在案件事發后，造成了對行政機關的名譽、威信帶來負面影響和群眾對執法機關的執法深有抵觸的嚴重后果。要真正發揮行政處罰與教育相結合原則的積極作用、正確協調和處理好處罰與教育間的辨證關系、努力構建社會主義和諧法治社會，完善行政執法體制、加強行政執法隊伍建設、優化行政執法隊伍，勢在必行。

(三) 完善行政執法監督體制，建立配套責任追究制度

孟德斯鳩認為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”^[6]同理，享有行政權的執法主體，也難以脫離濫用權力的群體，一旦濫用權力之勢不加控制、愈加猖獗，處罰于教育相結合原則的適用也自然會出現問題，而完善行政執法監督體制，建立配套責任追究制度，則有利于提高原則在行政執法中的規范性和適用性。

完善行政執法監督體制,應從規范行政主體在適用原則時的具體行為出發。處罰與教育相結合，實踐中往往存在只罰不教和重罰輕教現象，兩者并未實現有機結合，要解決此類問題，很重要的一條途徑則是建立并完善權責明確、行為規范、切實有效、保障有力的行政執法監督體制,按照職權法定、權責統一、違規必究的原則,清理和規范各級行政執法主體在適用原則時扭曲、變相、不當適用的行為，適當條件下建立健全行政執法評議考核制度，從源頭上對行政處罰和教育相結合原則的不當適用行為加以制止，以發揮并實現原則的最大功效。

建立配套責任追究制度，在一定程度上可以說是為執法監督搭建“后盾”，它可以有效地解決執法主體在對原則不加合理適用時是否應該承擔責任、對誰承擔責任、承擔多少責任的問題，為執法監督提供后續的制度保障。在具體落實中，制度可以在內容中明確規定執法人員不經教育程序和不按規定程序教育的相關法律責任和行政責任,并將其作為單位和個人工作考核的硬性指標，同時在對責任主體進行追究的同時，也應將教育的精神主旨貫穿其中，以追求現實處罰的真正目的所在。

結  語

在民主、法治日益充斥視野并幻化為時代精神的今天，建設社會主義法治國家已不僅僅只是一個口號，它要求立法者順時代之變遷、完善立法，要求司法者懷正義之仁心、公正司法，要求執法者汲法制之精髓、嚴格執法。這是基于以上三方面建議所聯想到的，也是建設一個民主法治、公平正義、政治文明的社會主義法治國家和社會主義和諧法治社會的希望所在。而作為建設社會主義法治國家和社會主義和諧社會系統工程的一個重要環節，行政處罰與教育相結合原則制度也自然不應當僅僅停留在理論探討層面,而應走向規范層面,落實到實踐層面,才能體現行政處罰于教育相結合的價值追求。

參考文獻: 

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