近年來，隨著我市農業結構的調整以及農村二、三產業的發展和勞動力的轉移，農村土地承包糾紛出現了一些新情況、新問題，在一定程度上影響了社會主義和諧新農村的建設。為此，南京中院民二庭于2007年通過問卷調查、座談走訪和案件復查等方式對我市近三年來的農村土地承包糾紛展開專題調研，歸納梳理出實踐中存在的六大問題，并在三個方面提出建議。

一、當前我市農村土地承包糾紛中存在的六大問題

1、承包合同訂立失范，權利義務模糊不清。一是發包方不與農戶簽訂書面家庭承包合同，導致農戶缺少確權憑據，容易出現訴訟被動。二是口頭協議多，規范合同少，糾紛產生后，難以判斷當時的真實意思表示。三是少數村組未實際開展二輪土地承包工作，遺留的矛盾隱患大，涉面廣，牽涉人員多。

2、權利證書內容失真，土地承包關系不穩。一是證書內容簡單，如地塊位置模糊、承包面積不準、四至范圍不詳，有些證書只記載了權利人的姓名和承包地總面積，未寫明具體地塊。二是證書內容瑕疵，如證書記載的內容與合同、土地清冊等相沖突；證書中記載的權利人與實際權利人不符、地塊錯誤、變更不及時等。三是登記簿空缺。區縣級農業主管部門均未編制登記簿。四是證書管理無序，如在證書制作上把關不嚴，大部分職能部門把蓋好印章的空白證書交給鄉鎮經管站或村委會填寫、發放；在證書發放上隨意扣發，在后續管理上脫節，關于變更、補辦、收回和宣布作廢等工作沒有正常開展，以致出現“一地兩證”事件。

3、人多地少矛盾尖銳，無地人群趨向問題。一方面，城市建設規模不斷擴大和工業化進程不斷加快需要占用大批土地，農村人口的不斷增加又擴大了土地需求量，另一方面，國家“增人不增地、減人不減地”的既定政策又不允許在承包期內調整承包地，因此，人多地少的矛盾日漸對立。特別是稅費改革取消農業稅后，過去農民與國家之間的人稅矛盾轉化為農民與農民之間利益沖突的人地矛盾。一些無地農民在生活保障體系欠缺、社會就業機會稀少的落后農村里有可能成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的“問題群體”。

4、土地流轉價值背離，規模經營與民爭利。稅費改革前，迫于農業稅費的壓力，農民本著想盡快甩掉“包袱”的思想，將土地低價或無償地流轉給其他農戶，甚至棄耕拋荒。這些背離農地承包經營權資本價值的流轉為以后糾紛的產生埋下矛盾隱患。同時，稅費改革后，為提高土地生產率，發展規模經營，一些鄉鎮基層干部片面理解黨的政策，為追求“政績”，強調“以地興鎮”、“以地招商引資”，對農民土地強行流轉，與民爭利，損害了農民在土地流轉中應享有的主體權和自主權，也埋下了許多群體性事件的矛盾隱患。

5、征地補償利益失衡，村民自治虛化趨重。一是征地補償“低征高賣”，落差巨大。在我市近郊區，許多農民以種植蔬菜等為主，現有補償標準不及農民兩年的土地收益，得失相比，“吃虧”的感覺明顯。在征地中不按照法定標準進行補償，隨意克扣征地補償款，農民內心不平衡；二是補償標準不統一。同一地塊的土地，因分屬不同的行政區域，或征地用途不同，補償標準相差較大。三是村組合并之后村民自治虛化嚴重，權力運行缺乏監督、制約，村民們對村干部總是按有利于自己家庭的標準制定政策而感到憤憤不平。

6、司法救濟渠道不暢，糾紛解決缺少合力。一是受案范圍有限。當前我市涉農村土地承包糾紛案件主要有“爭地”糾紛、流轉金糾紛和征地補償糾紛三大類。“爭地”糾紛因涉及到農村土地使用權爭議問題，依法應由有關行政部門解決，故此類案件多以撤訴、裁定不予受理或駁回起訴的方式結案。流轉金糾紛在法律適用上屬于情勢變更，但在實踐中，有許多要求增加流轉金的案件都不符合最高院有關司法解釋的精神，因此一般也難以得到支持。征地補償糾紛因多涉及有無“集體經濟組織成員資格”問題，根據省高院審判紀要的規定，人民法院亦不應受理。二是證據規則適用困難。

農民證據意識淡薄，舉證能力欠缺，加上農業生產中的投入等損失往往很難通過通常意義上的舉證能夠證明，若按證據規則，當事人舉證不能即將承擔敗訴風險，這顯然有違實體公正。三是法律適用困難。土地承包法的有些具體規定過于原則，相關理論研究尚處于初級階段，不能適應快速發展的農村實踐和大量涌現的新情況、新問題。四是糾紛解決缺乏合力。農村土地承包糾紛連環訴訟多，社會影響面廣，經常是“一起案件，一類糾紛”、“一人訴訟，多人觀望”，有時涉及國家政策和政府行為，還有的屬于歷史遺留問題，因此，解決農村土地承包糾紛問題，不是簡單的行政管理問題或司法救濟問題，而是一個改造農村社會，重建鄉村秩序的社會問題。這就需要社會各界的共同努力，協力合作，形成一個立體式的糾紛解決機制。

二、預防和處理農村土地承包糾紛的建議與對策

（一）行政管理方面的建議：

1、加強法制宣傳，樹立土地承包經營權的物權觀念，要讓基層干部群眾認識到，土地不僅僅是農民就業和生存的手段,更是一筆資產、一項物權。

2、加強規范土地承包經營權證的登記、發放和管理工作。對不符合持證條件的農戶，要收回證書或宣布作廢；對土地流轉后需要變更證書的應予以及時變更登記，對新發的土地承包經營權證書實行家庭成員具名制。縣級農業主管部門要統一編制土地承包經營權登記簿。

3、規范土地流轉運作程序。制定統一的土地流轉政策和措施，鼓勵農民在自愿、有償、依法的前提下進行土地承包經營權流轉；健全農村土地流轉檔案，加強監督管理。

4、創新土地流轉機制。探索土地股份合作制的流轉新機制；設立土地流轉服務組織。

5、加快推進以工業反哺農業，采取優惠政策鼓勵企業更多地吸納當地農村勞動力就業；加快“五大中心”建設，建設就業門路廣、人居條件好、吸納能力強的新城區；堅持因地制宜分類指導原則，科學發展規模經營。

6、建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系，探索建立農村人口養老保險制度，解除農民后顧之憂。

（二）司法審判方面的建議：

1、樹立大局意識，注重實地調查，改變審判作風，落實司法為民宗旨，對農民要盡量行使釋明權，指導其正確行使訴訟權利。

2、靈活運用法律和政策，妥善協調各方利益。要把中央政策、地方法規和現行法律結合起來，注重法律效果與社會效果的統一；尊重歷史、面對現實，本著實事求是的原則，努力追求客觀真實；兼顧公平和效率；尊重善良的鄉規民俗。

3、加強與各級黨委、政府部門的協調與溝通。

4、加強對相關法律問題的研究，不斷提高審判水平。

（三）糾紛解決機制方面的建議：

1、推進農村土地承包糾紛仲裁工作。一是建立農村土地承包仲裁委員會。二是要積極探索農村土地承包糾紛案件仲裁前置程序。

2、借助各界力量形成多層次、多方位的糾紛解決機制。一是要多與地方政府溝通，幫助、指導政府土地承包仲裁機構有效地運作起來。二是建立有效的“訴調對接”、“訴裁對接”機制。三是要注重發揮村干部化解糾紛的作用。