行政訴訟是通過(guò)司法權(quán)來(lái)制約行政權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力的，它通過(guò)司法審查來(lái)監(jiān)督行政主體依法行政，以實(shí)現(xiàn)憲政。因此行政訴訟肩負(fù)著的是憲政的使命，具有憲政的性質(zhì)。德國(guó)行政法學(xué)者莫爾指出：“行政法的規(guī)定‘讓憲法可以在個(gè)案中得到貫徹，且變成有生命’”[1]。作為將憲法落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中的一個(gè)基本法律部門，日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，行政法是實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的技術(shù)法[2]。行政法被稱為動(dòng)態(tài)的憲法，行政訴訟是行政法的核心機(jī)制。原告啟動(dòng)行政訴訟，因此確定被告的問(wèn)題就顯得尤為重要。原告只有清楚自己可以控訴誰(shuí)，才能明確地向法院提出訴訟。

一、法律關(guān)于行訴被告確定的規(guī)定及原因

行政訴訟的被告是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告合法權(quán)益并經(jīng)由人民法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟被告的確認(rèn)規(guī)則為：只有行政主體——即行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的機(jī)關(guān)或組織才能成為行政訴訟的被告，除此之外的非行政主體都不能成為被告。所謂行政主體是指依法享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責(zé)任的組織。[3]

我國(guó)行政訴訟被告的確定規(guī)則建立在行政主體理論的基礎(chǔ)之上，因而中國(guó)行政主體理論對(duì)行政主體定位的偏差自然會(huì)影響到行政訴訟被告的確定。作為行政主體理論的副產(chǎn)品，行政訴訟被告確定的“行政主體標(biāo)準(zhǔn)”則導(dǎo)致了相對(duì)人在確定被告人時(shí)困難重重，這對(duì)于本處于弱勢(shì)一方的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)無(wú)疑又增添了一個(gè)負(fù)擔(dān)。因此，究其根本，中國(guó)行政訴訟被告確定難的深層原因是沒(méi)能正確理順行政主體、行政機(jī)關(guān)及行政訴訟被告三者之間的關(guān)系。

行政主體是實(shí)施行政職能的組織，享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任[4]。行政主體是具有統(tǒng)治權(quán)并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使，借此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體[5]，是行政權(quán)的歸屬者[6]。而行政機(jī)關(guān)則是作為具有法人資格的行政體的手足，所處地位是擔(dān)當(dāng)其行政事務(wù)，不具有獨(dú)立法人資格，不得成為獨(dú)立的權(quán)利主體，只具有“權(quán)限”[7]。行政機(jī)關(guān)為行政主體之代表機(jī)關(guān)，代行政主體為意思表示及從事公共事務(wù)之機(jī)關(guān)。兩者之區(qū)別在于，行政主體有法律上之權(quán)利能力但無(wú)意思能力與行為能力，而行政機(jī)關(guān)則無(wú)法律上之權(quán)利能力，但有意思能力及行為能力[8]。

“有權(quán)利能力者有當(dāng)事人能力”[9]，行政主體作為能為自己行為負(fù)最終責(zé)任的法律人格者理應(yīng)是行政訴訟被告。但有一點(diǎn)需要注意，即行政訴訟被告，僅為在行政訴訟上與原告立于對(duì)照地位的形式當(dāng)事人，并不一定即為因訴訟結(jié)果其權(quán)利義務(wù)直接受到影響的實(shí)質(zhì)當(dāng)事人[10]。也就是說(shuō)，行政主體有資格成為行政訴訟被告，但行政訴訟被告并不應(yīng)僅限于行政主體。“在通常場(chǎng)合，權(quán)利能力和當(dāng)事者能力，雖系一致，然此亦非絕無(wú)例外的原則。”[11]

二、現(xiàn)行法律規(guī)定之弊端

（一）混淆實(shí)體與程序問(wèn)題

根據(jù)訴訟的一般原理，對(duì)實(shí)體問(wèn)題的審查應(yīng)當(dāng)在庭審階段進(jìn)行，由原被告雙方對(duì)相關(guān)實(shí)體問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，相互辯駁，以使法官在查清事實(shí)的問(wèn)題上作出正確判斷。而被告是否具有行政主體資格顯然是一個(gè)實(shí)體判斷問(wèn)題。而根據(jù)“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的規(guī)則，法院應(yīng)對(duì)原告起訴的被告是否適格進(jìn)行審查，而首先審查的便是被告是否屬于行政主體，如果被告不屬于行政主體，那么就意味著原告起訴的被告不適格。而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第23條之規(guī)定，“原告所起訴的被告不適格，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告;原告不同意變更的，裁定駁回起訴”。因此，人民法院案件尚未進(jìn)入法庭審理前，就對(duì)行政訴訟的被告資格進(jìn)行實(shí)體審查，這與訴訟原理是完全相悖的。

（二）不便于原告行使訴權(quán)

我國(guó)《行政訴訟法》和《若干解釋》花費(fèi)大量條文，對(duì)行政訴訟被告資格確認(rèn)規(guī)則進(jìn)行細(xì)化。然而，這種細(xì)化并沒(méi)有使當(dāng)事人的起訴變的方便，反而越來(lái)越復(fù)雜。例如，我國(guó)《行政訴訟法》第25條第四款規(guī)定“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”因此，在這種情況下，行政相對(duì)人所直接面對(duì)的行政行為的作出者并不是行政訴訟的被告，相對(duì)人要確定行政訴訟的被告必須首先查明該組織是不是法律法規(guī)授權(quán)組織，其權(quán)力來(lái)源何在，或者該組織是委托組織還是被委托組織。而由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)之間分工不明確，職能交叉嚴(yán)重，而在信息公開(kāi)方面又相當(dāng)落后，因此，目前的被告確認(rèn)規(guī)則，人為增加了原告起訴的障礙，不利于原告訴權(quán)的行使。

三、關(guān)于構(gòu)建行訴被告的設(shè)想

“中國(guó)行政訴訟的唯一目的是保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益”[12]，行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則應(yīng)當(dāng)以此為準(zhǔn)繩建立相應(yīng)的制度，以實(shí)現(xiàn)行政訴訟的價(jià)值。根據(jù)上述理念，我們可以設(shè)想建立這樣的行政訴訟被告確認(rèn)制度:只要某一組織參與行政訴訟有利于行政司法救濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)，則其應(yīng)當(dāng)可以作為行政訴訟被告。它既可以是實(shí)體上的被告，也可以是形式上的被告。即使它不能承擔(dān)實(shí)體上的法律責(zé)任，但總有對(duì)其實(shí)施監(jiān)督和管理的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，由對(duì)其享有實(shí)施監(jiān)督和管理權(quán)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)實(shí)體上的法律責(zé)任。讓其成為行政訴訟被告，便于當(dāng)事人訴訟，有利于司法救濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為只要能夠達(dá)到司法救濟(jì)的目的，誰(shuí)作為行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)不成什么問(wèn)題。這是由行政訴訟的價(jià)值目標(biāo)決定的。

目前的法律規(guī)定確立了行政主體作為被告，看似明確了法律責(zé)任承擔(dān)者，便于原告權(quán)利的保障，而將法律行為者作為被告有恐責(zé)任無(wú)法落實(shí)，無(wú)論是撤銷具體行政行為或是行政賠償?shù)鹊取５沁@些后續(xù)責(zé)任實(shí)際承擔(dān)者我們可以通過(guò)行政行為予以規(guī)整，因?yàn)閺氖鹿珓?wù)的人比普他更明了行政權(quán)力的內(nèi)部分工和授權(quán)情況，所以可以通過(guò)內(nèi)部途徑解決責(zé)任的具體承擔(dān)者。

四、總結(jié)

行政訴訟是以行政行為為訴訟標(biāo)的的，給因行政行為的行使而受到侵害的行政相對(duì)人以救濟(jì)的訴訟活動(dòng)，而被告是行政訴訟的必要條件。我國(guó)應(yīng)建立以“行使行政職權(quán)的行為主體”為被告的認(rèn)定規(guī)則。所謂“行使行政職權(quán)的行為主體”為被告的認(rèn)定規(guī)則是指行政訴訟的被告一般應(yīng)是“以具體行政行為的署名機(jī)關(guān)為被告，而不考慮該機(jī)關(guān)是否為獨(dú)立的法人，或者在名義上能否以自己的名義作出行政行為以及能否獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任。至于委托行為，也應(yīng)當(dāng)是以名義上的機(jī)關(guān)為被告。在行為主體不明確時(shí)，就以實(shí)施該行為的工作機(jī)構(gòu)或所屬的政府為被告，當(dāng)然對(duì)于公務(wù)法人分支或內(nèi)部機(jī)構(gòu)所為的主體不明確的行為應(yīng)以該公務(wù)法人為被告。”應(yīng)當(dāng)以便于相對(duì)方起訴，使其能夠及時(shí)、有效得到司法救濟(jì)為出發(fā)點(diǎn)。只有這樣，才能更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，才能進(jìn)一步提高我國(guó)行政人員的素質(zhì)，促進(jìn)我國(guó)行政執(zhí)法水平的提高。

參考文獻(xiàn)：

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