近年來，長三角地區經濟發展迅速，活躍的經濟和就業機會吸引了大量的外來人口。外來人口在促進當地經濟發展、豐富多元化人口資源、實現生產要素優化組合、加快城市化進程的同時，也給地方政府帶來了諸多服務和管理等方面的社會問題，其中外來人口刑事犯罪更是成為一個不容忽視的社會問題。筆者就此以南通市港閘區人民法院轄區外來人口相對集中的秦灶街道為對象，針對外來人口犯罪預控的問題，以流動人口管理為視角，進行了較長時間的跟蹤和調研，走訪了一些用工單位和村居管理人員，以希望在這一課題方面取得社會管理的創新和突破。

一、該區域外來人口管理現狀和犯罪狀況

秦灶街道地處南通市北郊城鄉結合部，素有南通“北大門“之稱，轄區面積18.9平方公里，常住人口2.2萬人，外來人口3萬余人（其中有2.7萬人次辦理暫住證），全街道共有工業企業624家（勞動密集型企業較多），社區民警10名，戶口協管員43名。2010年，全街道刑事案件作案人員118人，其中僅5人為本街道常住人口，而外省市人口為79人。2011年上半年刑事案件作案人員26人，其中外省市人口為19人。發生的案件類型主要為盜竊、尋釁滋事、搶劫、強奸等惡性案件。

同時，我們還對我院2010年及2011年1-8月份判處的犯罪分子進行了統計。2010年的犯罪分子中，外來人口占比達85.3%，轄區外來人口發案率已高達萬分之二十六，是本地人口的13倍；2011年1-8月份，外來人口犯罪占比高達87.4%。

為有效應對外來人口違法犯罪的嚴峻形勢，強化外來人口的管理，防控治安與刑事案件的發生。秦灶街道黨委政府進行了大膽的探索實踐，并取得了一定的效果。第一，建立了由黨工委、辦事處的分管領導擔任組長，派出所、綜治辦、司法所、民政等街道多個部門為成員的外來人口管理和服務中心領導小組，下設外來人員管理服務辦公室，派出所負責日常事務管理，各村、各企業也對口落實專人負責該項事務。第二，該街道采取定期、不定期方式進行檢查，落實用工單位、房屋出租戶的責任，確保外來人員的及時登記，并初步探索了“集中居住，集中管理“的外來人員管理新模式。第三，積極為外來人員提供勞動培訓和就業信息，開展法制宣傳。第四，公安機關采取嚴打態勢，有效震懾犯罪的同時，全街道落實了110個巡更點，著重做好防范工作。事實表明，該街道的上述措施取得了相應的成效，2011年的犯罪率比2010年有了較大幅度的下降。

二、該區域外來人口犯罪的特點及成因分析

(一)該區域外來人口犯罪的幾大特點：

1、外來人口犯罪年齡小、文化程度低。我院2010年判處的238名外來人口罪犯中，16-25歲的有83名，占比35%。在低齡化的同時，絕大部分外來人口罪犯文化層次較低，基本是初中以下學歷。

2、低收入階層作案率高。外來人口罪犯中大部分是農民工，工作辛苦、收入低廉、生活困頓、保障缺失，而且往往家庭負擔較重，生活在社會最底層，缺少社會認同感、歸屬感。

3、犯罪種類以侵財和暴力犯罪居多。根據近幾年的統計，侵犯財產權的盜竊罪最多，緊隨其后的分別是尋釁滋事、搶劫、故意傷害、強奸等暴力犯罪，嚴重危害了社會治安。

4、再犯罪率高且團伙作案多。2010年轄區外來人口罪犯的再犯罪率高達38%，共同犯罪案件占犯案數的23%。

(二)外來人口犯罪的原因分析

當前，我國經濟社會發展正處于黃金機遇期與矛盾凸顯期交匯的關鍵時期，改革改制、征地拆遷、環境污染、通貨膨脹、勞資糾紛、貧富懸殊等帶來了新的不穩定因素，與此同時，我們的社會體制難以在社會分化的過程中迅速健全，不足以切實保護好弱勢群體的利益，從而導致當前社會矛盾糾紛的數量急劇上升，外來人口犯罪率大幅攀高。在上述統計和特點歸納的基礎上，我們對外來人口犯罪的原因可以作出以下分析和判斷。

1、分配體制失衡，社會保障缺位。當前正處于經濟轉型期，原本存在的分配體制失衡、貧富分化加劇、社會保障缺位尚未得到有效改善的同時，加之經濟體制運行中的國內外諸多因素疊加引發的征地拆遷、通貨膨脹、房價泡沫，迅速產生著一些農村土地已失、社會保障無著、城市購房無力、在企業打工艱難維持生計的群體，這類人群對生活的信心嚴重受挫，對社會的歸屬感缺失，仇官仇富心理嚴重，與本地人貧富差距太大引發心理不平衡，這樣的生活狀態和心理態度直接導致了犯罪率增高。而現行的公民遷徒制度雖然保障了公民的遷徒權，但絕大多數城市中的外來人口在新的城市中，并沒有得到與其付出相匹配的權利回報，城市居民所享有的住房、醫療、教育等相應的權利，基本上與外來人口無關；外來人口時常要面臨著來自于城市居民的歧視，相當一部分城市居民沒有看到外來人口對于城市建設所起的重大作用，而單方面錯誤地認為正是外來人口的增加，導致了社會治安的惡化。

2、文化素質較低，道德信仰缺失。文化教育的缺失，使得大多外來打工人員缺乏一定的素質和技能基礎，難以找到穩定的工作，難以取得豐厚的收入，他們大多從事的是收入低、強度高、福利差、受歧視的苦臟累工作，且其生活經常處于動蕩不安的狀態中，其情感時常處于焦慮、緊張、煩惱和憤怒之中。而在生活窘迫和城市物質生活誘惑的雙重放大下，使得外來人口群體道德信仰日趨淡化，是非善惡觀念讓位于生活現實，一旦受到如金錢、美色等的誘惑，便最終突破法律底線，或鋌而走險，或巧取豪奪，或明搶暗盜，為圖一時的物質滿足而不擇手段。

3、生活習慣、文化背景的差異和沖突。大量的外來人口涌入城市，形成相對獨立的城市生活群體，而外來人口之間、外來人口和本地居民之間存在生活習慣、文化背景甚至宗教信仰的巨大差異，本來就極易產生沖突，而外來人口享受的待遇之差和遭受的整體排他性是可以想像的，這使得一個權利、福利雙重貧血的群體時常產生逆反心理，稍有不順，便可能成為一起案件的誘因，司法實踐中因此引發的故意傷害等案件屢見不鮮。

三、外來人口犯罪預控的應對措施以及外來人口管理與服務的理念創新與設想

對外來人口犯罪率高進行指責是缺乏現實意義的。隨著城市建設不斷擴大，城市中許多基礎崗位以及服務性崗位實已經離不開外來人口，而且外來人口所起的作用也越來越大。如是背景之下，解決外來人口犯罪問題是一個系統化、法治化、人性化、創新化的課題。筆者現就司法機關如何攜手基層組織加強外來人口管理、預防和控制外來人口犯罪提出幾點意見和建議。

（一）加重打擊職業犯罪團伙力度，有力貫徹“寬嚴相濟”的刑事司法政策

針對外來人口犯罪的低齡化、暴力化、團伙化的特點，深挖有幕后操控、有組織、有團伙犯罪的案件，重拳打擊外來人口中有組織的、社會危害大的職業犯罪團伙，進一步打擊累犯、再犯人員和群體違法犯罪案件主要涉案人員是實現外來人口有效管理及犯罪預控的基本保證。對一些罪刑輕微、社會危害不大的刑事案件給予寬大處理，尤其對于一些初犯、低齡犯罪、社會危害性小的案件，給一部分罪行輕微的犯罪人員悔過自新的機會，減少在服刑期間犯罪人員的交叉感染，也讓司法工作人員從繁重的微小案件中解脫出來，把精力放在大案要案上。

同時，應注重探索完善未成年人犯罪的挽救教育機制及異地緩刑犯保證制度的構建，把“寬嚴相濟”的刑事司法政策落到實處。2008年至2010年三年間，我院外來人口犯罪緩刑適用人數占全部緩刑人數之比分別為62.5%，46.9%，24.22%，呈逐年急劇下降趨勢。由于外來人員流動性強，且伴隨著不確定性和隨意性的特點，公安機關和社會基層組織無力對被宣告緩刑的犯罪分子進行考察與監督，導致法院難以及時完成審前調查，落實具體幫教措施。有鑒于此，對外來犯罪人員少用甚至不用緩刑也成了法官們無奈之選。由于現有緩刑執行制度存在的問題，導致社會危險性不大、本來可以判處緩刑的外來人口不能適用緩刑，城市外來人員的緩刑適用現狀嚴重背離了法律的平等性。人的平等感的心理根源之一是人希望得到尊重的欲望，處于弱勢地位的人群對于平等的要求較之處于強勢地位者更為強烈。法律面前人人平等不僅只是一句口號，更是促進社會融合、建設和諧社會的必然要求。我院正通過構建外來人口適用緩刑的保證制度，以繳納保證金、提供保證人保證作為緩刑執行的擔保，對符合條件的外來人口適用緩刑，既保證上法律適用上的平等性，又可以解決法院目前面臨的困境，從而切實將外來人口犯罪緩刑適用的司法政策落到實處。

（二）加緊建立健全多方位聯防機制，合力強化對外來人口管理

建立外來人口信息庫，對轄區內外來人口排查摸底；建立與用工企業的聯防機制，隨時掌握外來人口的動態信息；建立人民法院與基層組織的聯絡機制，管控好特殊人群。事實證明，這些基礎工作的扎實有效開展，切實強化了對外來人口管理，切實降低了外來人口的犯罪率。

1、建立立體管控網絡。秦灶街道基層組織建立的由派出所、綜治辦、司法所、民政等街道多個部門為成員的外來人口管理和服務中心成為外來人口管控的主線，并在各村、各企業也對口落實專人負責該項事務，使得聯防機制落實到了最基層，管控到了縱深。

2、落實對用工單位和房屋出租戶的管控。實施對用工單位、房屋出租戶的定期和不定期檢查、落實和新增巡更點位、組建電子報警系統，起到了動態管理的良好效果。

3、加強綜治管控的人員保障建設。該地區每名社區民警的服務人口數達到5000多人，但由于加強配置了43名戶籍協管員，在每個村又配置了2名專職保安，大大彌補了警力的不足。

4、強化對矯正對象的幫教管控考核。在轄區法院的指導下，把對刑釋解教人員、社區矯正對象的救助機制和管控機制落實到村居和企業，形成考核和獎懲制度，并配合轄區法院適時探索推進“外來人口犯罪緩刑保證制度”。

多方位聯防機制的建立和健全，外來流動人口的信息化管理，可以強化對外來人口管理，并取得管控的主動性和機動性，使區域發案率得到了有效壓降。在上述措施得到建立健全后，應該適時推出外來人口居住證制度，即通過外來人口居住證信息系統實現勞動和社保、民政、公安、醫保、公積金、個人信用、犯罪記錄等的信息共享與交換，并逐步實現區市覆蓋和全省覆蓋。同時在就業、培訓、社會保障方面實行居住證準入及居住證優先制度，促使外來人口主動納入信息系統和管理體系。

（三）加強基層矛盾調處網絡建設，努力化解涉外來人口糾紛

多元化推進大調解網絡體系建設，將涉及外來人口的矛盾糾紛化解在基層，防止矛盾激化，防止民轉刑。相當多的傷害類案件源自爭議不大，但情緒激化的民間糾紛。而外來人口的民間糾紛解決方式相對粗放、沖動，尤其是在不同省份的外來人口之間發生的民間糾紛更容易演變為群體性的刑事傷害案件，因此，加強基層矛盾調處機制尤顯重要。健全的基層人民調解，可以充分發揮他們的主動性、靈活性，快速做出反應，有效平息矛盾糾紛，有效防止民轉刑，有效引導外來人口的矛盾糾紛解決方式。

關于大調解網絡體系的建設問題，人民法院應該以社會管理創新為理念，以人民法院訴前調解工作站與基層組織的社會矛盾糾紛調處中心的有效對接為契機，能動司法，幫助地方政府構建區、鄉、村三級大調解網絡，實現矛盾糾紛的即時調解、就地調解、巡回調解，并將其打造為外來人口管理與服務的法律咨詢中心、矛盾化解中心、困難幫扶中心、管控矯正中心。使人民法院的能動司法體現到基層，落實到最需要的地方。同時，也使得基層組織的網絡體系運作能夠得到人民法院即時高效的指導和支持，發揮出更大的綜合治理效果，從而及時化解外來人口的矛盾糾紛，落實對外來人口的服務與幫助，實現外來人口犯罪的有效預控。

(四)加大法律法規宣傳力度，傾力提供權益保護和人文關懷服務

建好一百個監獄不如辦好一個學校，這里的學校包括依靠社會文化教育氛圍影響人的無形學校。我們在看到外來人口犯罪率高的同時，更應當看到外來人口在經濟建設日益顯現的作用，不能將一切責任歸咎于外來人口。作為社會現象之一的犯罪現象，是一種社會綜合癥，打擊好比揚湯止沸，預防才是釜底抽薪。因此，我們務必要把外來人口的工作納入綜合治理的范圍，從管理到服務，從治理到保障，實行市民化待遇、親情化服務、網絡化管理，實現從管控到服務的理念創新，使外來人口融入到當地社會之中。

單純地進行法制說教可能也會有所收效，但我們或許更該考慮的是，在保護好外來人口合法權益的基礎上，針對外來人口年齡低、學歷低、收入低的特點，有針對性地提供就業信息和培訓，引導他們就業；引導他們參與積極健康的文體活動，寓教于樂；在生活上提供便利，在權益上提供保障；切實做好特殊人群的幫教工作，以情感化、以理疏導、以法提升，為他們解決困難，防止再犯罪，從而達到提升外來人口法律素養，使他們和諧融入本地社會。

還是以秦灶街道為例。首先，他們每年都要由工會、婦聯、勞動保障等部門分別牽頭，在服裝、電子、機械等多個技術領域開展勞動技能培訓，在每期培訓過程中，由我院派出資深法官對他們進行刑事法律、勞動法規等的法制宣傳講座，在形式上，由他們“被教育”變為“要學習”；在心理上，由“被忽視”變為“受重視”，其效果是不言而喻的。其次，該地區為探索“集中居住、集中管理”的外來人員管理新模式，更為了改善外來人口居住狀況，由規模企業全面建立各自的外來人員宿舍，對不可能單獨建立宿舍的，由街道牽頭新建專供外來人口居住的“新秦灶人家園”。這一舉措，表達了政府對外來人口生存條件以及生存質量的高度關注，讓每個外來者在陌生的城市中找到家的感覺，讓其體會到付出必有回報的深刻意義。第三，該街道在外來人口的生存和教育兩方面切實做好了工作，有條件的地方努力建立與本地人一樣的社會保障，養老保險和醫療保險。提高參保面，努力建立覆蓋全部外來工的社會保障體系，適時調整最低工資標準，提高外來民工收入水平。同時加強防范和解決了拖欠民工工資問題，切實維護了他們的合法權益。第四，教育資源是國家的資源，在認可外來人口為本地發展做出奉獻的同時，竭盡所能地解決好外來人口子女的入學問題、教育問題，讓他們盡可能對等地享受到全民義務教育，完成政府的職責。其實，關心了外來人口下一代的教育問題，才能夠讓外來人口安心工作，更能夠讓他們的下一代受到當地良好的教育，減少外來人口的青少年犯罪。

沒有人愿意鋌而走險踏上犯罪之路，沒有人甘愿冒著被繩之以法的風險去干打家劫舍的勾當。政府部門應逐步實現從管控到服務的理念創新，轉變觀念，改變作風，本著“以人為本”的精神，做好外來人口的服務和管理工作；整個社會對外來人口這一群體應予以足夠的關心與關懷，提供援助，注重保障，彰顯社會制度的平等與公正。相信，貧富差距的縮小，社會歧視的消除，生存環境的穩定最終將有助于縮小其與城市居民之間巨大的經濟、心理、環境落差，大大降低外來人口犯罪率，實現整個社會的長治久安。