近年來，隨著城市化、工業化進程的加快，基礎設施建設力度加大，建筑市場十分活躍。與此同時，由于建筑市場主體的不規范運作、行政監管難度加大、工程建設中安全生產責任制不落實、施工管理混亂等問題，導致拖欠工程款和農民工工資、建筑工程質量等方面的糾紛和工程安全事故頻發，對人民生命財產安全和社會穩定形成負面影響。為加強建筑市場管理，大豐市人民法院對近三年來本院審理的涉建筑工程類糾紛進行專題調研，分析建設工程類糾紛的發生情況和原因，有針對性地提出對策建議，以配合相關職能部門進一步整頓和規范建筑市場，消解潛在的不穩定因素，保障該市建筑行業持續健康有序發展。

一、建設工程施工合同糾紛受案情況及其特征

（一）近年來的受案情況統計

2010年，該院共受理各類建設工程施工合同糾紛案件72件，而2009年全年受理此類案件僅26件。2010年受理的案件數同比2009年上升176.92%。2011年該院已受理的建設工程施工糾紛案件達98件，同比2010年又增長了36.11%。

（二）建設工程施工合同糾紛案件的特征剖析

1、違法分包、轉包、借用資質導致無效合同多

建設工程合同的效力是審理建設工程類案件必須審查的內容。近年來，該院在對建設工程施工合同效力進行審查時，發現無效合同居多。以本次調閱的該院在2009、2010已審結的部分卷宗（調解、判決結案合計52份）為例，無效合同36份，比例高達69.2%。

導致合同無效的情形很多。根據調查結果統計：導致合同無效的情形首先是有資質的建筑企業承接工程后轉包或違法分包給無資質單位或個人、其次是發包方直接將工程發包給個體無資質主體施工。這些導致合同無效情形的出現最直接的后果就是工程的實際施工人為無資質施工，給現場施工及工程質量埋下了安全隱患。

2、拖欠工程款糾紛多且標的額較大

該院歷年受理的建設工程施工合同糾紛案件中，因工程款結算引發的糾紛占各年受理案件數的90%以上，且案件標的額相較于其他案件明顯偏高。僅以2010年受理的建設工程施工合同糾紛案件為例：在2010年受理的72件建設工程施工合同糾紛案件中，因工程款結算提起訴訟的案件為67件，占該年受理案件總數的93.06%。其中100萬元以上的案件為10件，20-100萬元的案件為19件，萬元以上至20萬元間的案件也達38件。

工程款糾紛中原、被告雙方爭議的焦點主要集中在工程質量、工程量的結算以及工期的延誤等方面。工程款拖欠問題，不但加重了企業的負擔，而且損害了農民工的合法利益，極易形成社會不穩定因素。

3、工程安全事故多

因建設單位對承包人資質審核不嚴，不少建設工程實際由無承包及施工資質的施工隊伍進行施工。由于實際施工人員多系經過多層轉包或分包后取得，且多數系無資質施工，自身缺乏必備的施工管理能力，無法對施工過程進行有序的管理，工程質量及安全管理均無法保障，以致發生惡性后果，社會影響極為惡劣，建設單位、承包人、實際施工人之間也易發生一系列糾紛，影響社會安定和諧。本院2010年受理的雇員受害賠償糾紛或工傷賠償爭議案件中，涉及建設工程安全事故的為17件，占此類案件總數的68%。

如：2009年6月，該市某公司因原有廠房老化，需新建廠房，在未辦理施工許可證等手續的情況下，公司法定代表人魯某與不具備工程承包資質的呂某簽訂了建設工程承包協議書。此后，呂某又將其中的木工工程分包給不具備工程承包資質的丁某施工。2009年9月12日，該工程在進行屋面澆筑時因混凝土模板支撐系統未經設計計算，未經批準擅自搭建，不符合《建筑施工扣件式鋼管腳手架安全技術規范》要求，導致模板支撐架傾倒，發生屋面垮塌，造成施工人員2人當場死亡，5人受傷的重大事故。法院判決認定魯某身為建設單位法定代表人，既未辦理建設工程施工許可證，也未提供危險性較大的分部分項工程清單和安全施工措施，且將工程發包給無資質的人員建設；呂某沒有承建工程的資質，其既未建立安全生產責任制度和安全生產教育培訓制度，也未配備專職安全生產管理人員，未經建設單位認可又將建設工程分包給沒有資質條件的丁某；丁某沒有承建工程的資質，在進行危險性較大的混凝土樓板支撐工程施工前，未編制專項方案，也未組織專家對專項方案進行論證，其在工程建設中違反安全管理規定，發生重大傷亡事故。魯某、呂某、丁某的行為均構成重大責任事故罪，并被判處了相應的刑罰。

4、工程質量糾紛多

由于無資質施工工程偏多，大大小小的“個體包工頭”帶領一群群無施工資質的“農民工”充斥于各工程施工現場，工程施工能力較低，最終其所施工工程質量亦難得到確實保障。在該院已受理的建設工程施工合同案件中，發包方提出工程質量爭議的案件在案件總數的40%以上，其中經由無施工資質的施工人員實際施工的案件占其中的60%以上。建設工程質量與人民群眾生命財產息息相關，因工程質量問題又極易引發相關的工程款等糾紛，因此，對工程質量的全程監管，特別是對施工資質的審查和施工行為規范性的監督顯得尤為重要。

三、建設工程施工合同糾紛成訟原因分析

（一）建筑企業出借資質、違法分包（轉包）現象嚴重

雖然法律對于違法分包作出了相關規定，但由于建設工程分包有著深刻的利益根源（總承包方憑借其資質接到工程后分包給其他人就可以坐享管理費，而個人包工頭等承包人因為沒有資質只好從總承包人處獲得工程），借用資質、轉包、違法分包等現象屢禁不止。違法分包等行為的存在給工程建設帶來了一系列的負面影響：

1、增加了發生安全事故的概率。因為違法分包的直接結果往往是實際施工人為無資質的個體包工頭，為了壓縮施工成本，這些人不會組織工人接受相關的培訓，工人一般都是無證上崗，安全意識不強。

2、易留下工程質量隱患。非法轉包、違法分包的過程中，一些單位為了獲取非法利益，將其承包的工程壓價轉包給他人，從中牟取不正當利益，形成“層層轉包、層層扒皮”的現象，導致最后可用于工程建設的資金大大減少。轉承包人即實際施工人在能獲得的工程價款已不能滿足按設計要求和技術規范、標準進行工程建設的情況下，為了自己的利益和賺取一定的利潤，就采用偷工減料等方式，使得實際工程施工標準遠遠低于設計要求和國家有關技術規范、標準，留下嚴重的工程質量隱患。

3、易造成工程期延誤、工程款拖欠。一些建設工程轉包后往往落入不具備相應資質條件和相應施工技術、管理水平的包工隊中，由于缺乏相應的施工技術和管理水平導致工期延誤；轉包還往往帶來工程款拖欠，前手的轉包人在收取相應的管理費和工程款后并不能及時支付給轉承包人，這樣往往會發生發包人拖欠轉包人工程款，轉包人拖欠轉承包人工程款，轉承包人拖欠農民工工資，即所謂的層層轉包層層拖欠的問題。

在2010年至2011年間已經審結的建設工程施工合同糾紛案件中，已經審理查明的有資質的建筑企業違法違規操作，將其建筑資質向無資質的實際施工人出借或將工程非法轉包、違法分包的建筑企業占我市建筑企業的比例較高。

（二）建設單位審核不嚴

建設單位在與承包人簽訂建設工程施工協議時，對承包人的資質審核不嚴，部分建設單位甚至明知承包人不具備施工或承包資質仍將工程發包。部分建設單位雖在與承包人簽訂建設工程承包協議時選擇了有資質的建筑企業進行施工，但對施工過程中是否存在出借資質或違法多層分包、非法轉包現象則不聞不問，部分建設單位甚至明知存在此類現象，為節約建設成本，仍不予理會，以致未能從源頭上避免無資質施工隊伍進入施工現場。

（三）施工人資質意識不強

建筑質量的保障，最重要從基礎抓起，而承擔建筑質量之責的除了監理部門及質量監管部門外，最主要還要依靠大批的付出建筑勞動的實際施工人員。我國國情決定了大量的施工人員都是在承包單位承接了工程之后，臨時從社會上招聘來的充斥于大大小小建設工程現場的“木工”、“瓦工”、“鋼筋工”等等，這些人多來自農村，許多是尚未完全脫離農民身份的“農民工”，等工程一結束，在某一工地上的施工隊伍往往也隨之解散。這些人既未經過系統的技能培訓，亦未經過必要的考核，質量意識、安全意識不強。這些施工隊伍進行實際施工，工程現場難管理，工程質量難保障，安全問題難預防。

四、對策建議

建設工程施工合同糾紛的增多，反映出了基層建設市場存在的一系列問題，必須引起重視并切實加以解決。分析建設工程類糾紛形成的深層次原因，從行政管理層面看還有一些不足和缺位的現象。管理、引導建筑市場主體依法規范經營是政府及相關部門的權力，也是應當履行的職責。創新、強化建筑市場的管理，既是依法行政的要求，也是地方建筑市場科學發展的現實需要。建議：

 1、嚴格執行工程建設審批程序。

無論是新建、改建或是擴建建設工程，必須按照法定建設程序規定，嚴格履行各項審批和備案程序。建設、規劃、土地、公安消防、安全監督、房屋管理等部門要根據申報的項目規模和性質，嚴格履行建設管理流程中各自的職責，不越權審批、不擅自改變和減少審批環節。對于嚴重違反建設程序的建設項目，要依法停止項目施工，發放停工通知，進行停工情況督查，并嚴肅查處違反建設審批程序的相關責任人。

2、全面排查質量安全隱患。

（1）全面排查建筑企業安全隱患。建筑企業要落實安全生產責任制，對安全生產規章制度和教育培訓制度等情況，以及對所承擔的建設工程開展全面自查，加強施工單位的現場管理，對自查中發現的違法違規行為和質量安全隱患及時自行改正，防止質量安全事故的發生。建設部門以及安全監管部門要加強對建筑企業的動態監管，對取得資質證書后降低安全生產條件的企業，責令停業整頓限期改正。經整改仍未達到與其資質登記相適應的安全生產條件的，依法降低其資質登記直至吊銷資質證書。對有出借企業資質證書、違反建設工程安全生產規定等違法行為的企業，依法從嚴查處，追究單位法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任。（2）建設單位建立工程質量安全風險評估。建設單位對涉及建設工程質量安全重大問題，要在工程可行性研究報告中有專門分析，并提出方案，預留保證工程建設質量和安全的專項經費，專款專用。在工程招投標時，要將合理的施工工期安排作為招標文件的實質要求和條件，任何單位和個人不得任意壓縮合理施工工期，確需調整的，必須經過充分論證，并采取相應措施，增加技術措施費用，確保工程質量安全。

3、嚴格建設工程發包管理。

（1）建設工程招投標管理部門要嚴格規范建設工程招投標活動，使各類建設工程的承發包活動依法進行。除可以不公開招標的建設工程外，其他工程一律公開招標，項目審批部門應加強監督，招投標管理部門要嚴格審核。（2）嚴禁建筑企業轉包和違法分包中標工程。對于非法轉包和違法分包的建筑企業或勞務單位，依法認定分包無效，有違法所得的予以沒收，并給予責令停業整頓、依法吊銷資質證書和營業執照、依法追究企業法定代表人或直接責任人責任等處罰。（3）建設工程的發包單位和承包單位要依法訂立書面合同，明確雙方的權利義務，使總承包單位對全部工程質量和安全生產負連帶責任。工程質量安全監督管理機構應當開展定期檢查，發現發包、承包、分包的信息與建設工程施工合同不符的，要責令施工單位停工整頓。對于違反規定的，要在給予處罰的同時將該處罰信息計入建筑企業誠信手冊或建筑業管理信息平臺。

4、加強工程建設從業人員管理。

（1）加強對建筑企業法定代表人和注冊執業人員的管理，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產事故的發生。加強對建筑企業法定代表人的安全培訓，使其承擔起本單位質量安全工作的全面責任。同時，建設管理部門應當加強對建筑企業注冊人員的出借證章等行為的查處力度，計入注冊人員的誠信記錄，并且注冊人員的誠信記錄應作為建筑企業參加投標的必要條件之一。建設管理、社會保障、工商管理、公安等部門要實現企業和相關人員信息的共享。（2）加強施工作業人員管理，規范建筑施工用工行為，保障工人的合法權益。勞動保障、安全監督、建設交通、技術監督和公安消防等部門應當組織對特種作業人員的教育培訓，加強管理。施工單位作業人員必須持特定資質證書上崗，一經發現施工單位有使用無證人員施工的，責令停工整頓。建立政府、分管部門、行業協會和企業多層次的培訓體系，營造職業技能等級與勞動報酬掛鉤的市場環境，逐步實現關鍵崗位技術工人經培訓持證上崗。

5、加強建設工程質量安全監督管理。

（1）健全建設工程質量安全監督機構，將建設工程質量監督機構調整充實為獨立的質量安全監督機構，并賦予其建筑市場稽查職能。進一步規范建設工程質量安全監督機構的監管行為，加強考核，建設一支責權明確、行為規范、執法有力的質量安全監管隊伍。（2）建設工程質量安全監督機構必須加強對建筑活動參與各方執行法律、法規和強制性標準情況的監督檢查，改善檢查手段，加強明察暗訪，鼓勵知情者舉報并給予獎勵，實施有效監督。（3）創新政務公開方式，在政府主導下，使各類建設工程管理部門建立起全市統一的建筑業管理信息平臺，通過信息平臺向社會公布與建設工程相關的各類信息，對于發生重大質量安全事故、非法轉包和違法分包工程、拖欠農民工工資等違法情形的建筑企業，在信息平臺中予以公示，促進建筑市場監管的公開透明、公平公正，強化對建設工程主要環節、現場信息和險情預兆的監控，完善及時發現和應急處置機制。

6、加強建筑市場集中整治。

建筑市場的無序運作危害極大，已經成為影響社會穩定的一個重要因素，對建筑市場的整治需要相關部門的共同努力。地方市委市政府組織有關部門專題研究，制訂方案，形成整治和規范當地建筑市場的合力。為了配合地方建筑市場整治，法院應與相關行政監管部門建立建設違法行為通報制度，定期向建筑市場的有關管理主體發送違法行為通報，對涉嫌違反建設法律法規的建筑施工企業、發包人、工程項目、主要違法情形等情況進行及時通報，為行政管理部門行政執法提供線索和依據。