所謂公告送達，是指受送達人下落不明或者采用民事訴訟法規定的其他方式都無法送達時，法院將需要送達的訴訟文書登載在報紙上或張貼于法院的公告欄中，并要求受送達人在法定期間內到指定地點進行一定的訴訟行為。公告送達的規定，有效地保護了當事人的民事權益，也使得法院在一方當事人下落不明或者采用民事訴訟法規定的其他方式都無法送達的情況下，仍可以按照法定程序正常辦案。

近幾年，隨著經濟的發展和流動人口的增加，適用公告送達的案件較之以往有了較大增加，但在審判實踐中對公告送達的適用條件、公告內容、公告送達方式卻具有一定的隨意性，以致造成被適用公告送達的當事人因未到庭應訴而不服裁判，拒絕履行判決義務，甚至上訪等情況，給法院帶來了不良影響，所以有必要對公告送達方式進行規范。

一、公告送達方式存在的問題分析

1、對適用公告送達的前提條件的界定認識不統一

受送達人下落不明，或者用直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達等其他方式無法送達的，方適用公告送達。可見受送達人下落不明是適用公告送達的一個條件之一，也是目前適用公告送達最多的原因之一。但如何具備什么樣的證據就可以認定受送達人已下落不明？由于法律沒有明確的規定和要求，在審判實踐中法官掌握的尺度也就不一樣。有些是以當地公安機關或者基層群眾組織出具該受送達人近期沒有音信或者不知悉其外出的具體住址的書面證明作為依據；有些是以該受送達人的近親屬或原住所地鄰居的證人證言或者筆錄作為依據；有些又以原告的一面之辭作為依據。由于法官操作的尺度不一，導致適用公告送達有些隨意性。另一個問題是何謂窮盡其他送達方式？是否窮盡的判斷應該通過送達筆錄反映出來，但審判實踐中，大多公告送達的案件是沒有送達筆錄的。由于沒有公告送達筆錄，適用公告送達的原因和經過在案卷中沒有記明，致使民事訴訟法第八十四條第二款的規定得不到落實。

2、審查不嚴，擴大化使用公告送達

公告送達被濫用的情形主要表現為以下幾種情況：一是輕信當事人口述，直接使用公告送達。為了達到立案或勝訴的目的，原告或其代理人明知受送達人的相關信息，但惡意隱瞞，而有些送達人員在沒有深入調查的前提下，不管被告是否真的下落不明，便輕信一方當事人口述。二是送達時未找到被送達人或者郵寄送達訴訟文書被退回的，疏于直接送達，不分析具體原因且不顧公告送達的適用條件簡單采取公告送達。有些送達人員責任心不強，審查不嚴，對起訴人過分依賴，只向起訴人提供的地址送達，在送達不能時就擴大化使用公告送達方式。對案卷中出現的其他地址，如協議地址、按揭房產地址、租用房產地址、其他公文書上登記地址等，沒有給予重視，而這些地址往往能夠找到當事人。

3、公告內容不規范，存在瑕疵

首先是受送達人指向不明，公告中往往只有人名，容易因同名而引起誤會；其次是在公告中未送達完相關的法律文書，也未向受送達人說明送達法律文書的具體內容。法院現行的內部審判流程管理規定，案件受理后，開庭前準備的各種事務性和程序性工作均由立案庭完成，特別是應當向受送達人送達的有關法律文書和書面告知受送達人的訴訟權利和義務，這是立案庭在案件開庭前所做的不可缺少的工作。如適用公告送達的，以上的步驟和程序也要完成。此外，有的公告還遺漏了舉證事項、舉證期限、判決書的基本內容、上訴事項等重要內容。最后，開庭時間表述模糊。現行的公告在表述開庭時間是“并定于舉證期滿后第三日X午X時（遇法定節假日順延）”，并無具體確定日期，而且什么是法定節假日？有些公民特別是一些農民，對此并不一定了解，更何況舉證期滿后的第三日是否遇上法定假日。假如真的遇上法定假日，那如何順延？這都得屈指計算或翻開日歷或向人打聽才知道。這給受送達人甚至作為原告帶來了不確定性，也不符合便民訴訟的原則。

4、公告的方式單一，難以達到預期效果

為了節約訴訟成本，減輕當事人的負擔，公告送達的方式大多是三選其一。在法院的公告欄張貼公告用得多，在受送達人原住所地張貼公告用得最少，而在報紙上刊登公告最多。在法院的公告欄張貼公告比較節約和省事，可有的法院卻沒有公告欄，在處理此問題上，大多是在公告的下文打上“（已張貼）”的字樣，表明已完成張貼的有關事宜和程序。有些認為比較穩妥的做法是將公告在某一報紙上刊登，之后將報紙剪下附卷在案。但專業性報紙上的公告基本上無法實現通知當事人到庭應訴的目的。而且，報紙收取的公告費一次一般在幾百元（而且是普通價），一個案件從立案到宣判基本上至少要兩次送達，公告費近千元，令經濟比較困難的當事人難以承受。

5、惡意利用公告送達的案件屢屢發生

有的當事人利用法律規定，進行惡意訴訟。比如利用配偶外出的機會或者故意安排訴訟文書退回而進行欺詐式離婚等。他們之所以這樣做，是因為有的法院公告審查不嚴，而公告期滿后即視為送達，法院據此作出的缺席判決，往往會支持起訴方的訴訟請求，如此時配偶方還未出現或者還未知曉，上訴期屆滿，所作出的離婚判決就是生效判決，而且解除婚姻關系的判項不能申請再審。此舉不僅侵犯了配偶的婚姻自主權、子女撫養權、共有財產權等合法權益，更嚴重破壞了正常司法活動，同時還剝奪了配偶的訴訟權利。在虛構債務或刻意隱瞞債務人確切地址或利用債務人長期外出時起訴等方式進而公告送達的案件中同樣如此，被告往往在執行階段才知曉敗訴，由于判決已經生效，使法院工作很被動。

二、公告送達方式的法律規制

鑒于審判實踐中很多案件采取的公告送達方式不符合法律規定，以至于當事人對法院諸多異議，不斷上訪、纏訴或要求再審，同時因案件得不到及時執結，也損害了另一方當事人的合法權益，構成了社會的不穩定因素，因此應當對公告送達方式加以規范。

1、規范公告送達形式

加強對法院公告欄的管理力度，充分發揮其價值。對有證據證實被送達人經常回家或與家人經常聯系而非真正意義下落不明的，盡量將公告張貼在法院公告欄，減少報紙上公告，這可以較好地解決法院的公告能不能讓受送達人看見與受送達人看不看法院公告之間的矛盾。在采用報紙公告的情形下，應當采用公開發行或一般普及的載體，因為公告的目的在于最大限度地擴大社會公眾特別是當事人和利害關系人“知曉”的范圍，而不僅僅是方便法院案件的“了結”或“走一下程序”。法院應認真而審慎地確定公告的范圍，從而恰當地選擇公告的形式、地區、媒體，不拘泥于一些中央級別和專業報紙。此外，對于農村居民來說，因為很多人沒有訂報的習慣，一般也不會專門去看法院的公告欄，所以，這兩種送達方式對受送達人是農村居民的就受到了局限。從法律規定上看，民訴法適用意見對于公告送達方式只是作了選擇性規定，沒有強調應在受送達人原住所地張貼公告，但從社會效果看，對于采用在法院公告欄內張貼或在報紙上刊登公告方式送達的案件，應同時在受送達人原住所地張貼公告或者在人口流動量大的車站、碼頭、銀行等處張貼公告內容，使公告起到公而告知的作用，增強公告送達的效果。

2、完善公告格式和內容

隨著形勢的發展，現行的公告范本已不適合要求，應予以改革，以切實保障當事人的訴訟權利。首先，在受送達人的后面，應當列舉受送達人的基本情況，盡量加注戶籍所在地等相關身份信息以便閱讀公告的公民知道受送達人究竟是哪個地方的人，減少因同名而引起誤會，有利于受送達人獲取信息，同時避免給同姓名的案外人帶來不必要的麻煩。其次，在公告中應送達所有的法律文書，并說明內容，此亦為法律意義上的要求。公告送達起訴或上訴狀副本的，應說明要點，答辯期限及逾期不答辯的法律后果；送達傳票，應說明出庭地點及逾期不出庭的法律后果；送達裁判文書的，應說明裁判主要內容，一審的還應說明上訴權利、上訴期限和上訴的法院。此外，當事人申請回避和限期舉證的權利也應在公告中予以明示。離婚案件，還應將婚姻法第四十六條規定的權利、義務告知受送達人。第三、公告開庭的時間應明確、具體。既然公告發布的開始時間已經確定，那么公告開庭的時間就應直截了當的明確是某月某日某時，不需讓當事人去推算期滿后是否順延。此項工作由公告的張貼人或刊登載體完成，切實可行，以免當事人摸不著頭腦，不便于當事人確認開庭的具體日期。

3、嚴格公告送達條件，慎用公告送達

法院受理案件時應要求原告提供雙方當事人的詳細地址和聯絡方式，當事人是自然人的要提供身份證明、轄區的戶籍證明或者街道證明材料；是法人或者其他組織的，應提供當地工商部門或其他登記機關的證明，證實當事人的住所地等詳細情況。在送達時未找到被送達人或者郵寄送達訴訟文書被退回的，不可一概而論，而要具體問題具體分析。如果被送達人因特殊原因，暫時無法送達到的；被送達人是法人或其他組織，其住所地搬遷新址的，需要查實的等情況，均應等到特殊原因消除或查實后再進行送達，不宜直接采取公告送達。被送達人下落不明應該有公安部門或其他基層單位如街道辦事處的證明材料予以證實，必要時要對受送達人的近親屬或上級主管部門、股東進行調查詢問，不能以起訴人的單方主張而確定被送達人下落不明。此外，要完善送達筆錄，在案卷中記明公告的原因和窮盡送達方式的經過，盡可能地向受送達人的近親屬或者有承繼關系的組織、個人調查了解受送達人近期的情況以及其他聯系方式，詢問是否能轉交送達，釋明如不能轉交，法院將按規定適用公告送達并產生相應的法律結果，并將情況記錄在卷，防止公告濫用。同時，鑒于送達涉及的是程序性事項，對符合適用公告送達情形的案件，不宜由法院依職權行使，當事人提出申請后，經法院審查后予以啟動公告送達程序。

公告送達畢竟是一種推定送達，且在司法實踐中公告送達案件大多為缺席審理、缺席判決，一方當事人的缺位，必然導致訴辯雙方力量的失衡，很大程度上會直接影響案件審理結果的公正性，所以公告只是一種不得已而為之的送達方式，也只有在其他方式都無法送達的情況下適用。因此，對于訴訟文書的送達應堅持以直接送達為主，留置、郵寄送達為輔，公告送達為補充的原則，在完善公告送達方式的前提下，還應盡量使用其他方法送達，慎重適用公告送達方式。