公民訴訟代理是指在訴訟中，普通公民擔任訴訟當事人的代理人或被告人的辯護人，并按照法律規定的程序和權利參與訴訟的一種活動。雖然，在一段時期，公民訴訟代理在一定程度上適應了司法制度和司法實踐的需要，但隨著司法訴訟模式的轉變和律師制度的逐步完善，公民訴訟代理在實踐中的弊端逐漸顯露，因此，有必要建立相關配套制度和規定規范公民的訴訟代理。

一、公民訴訟代理存在的問題

（一）法律規定過于寬泛

公民代理訴訟的法律依據直接源于我國三大訴訟法，以下是三大訴訟法對公民訴訟代理的規定。

《中華人民共和國刑事訴訟法》第32條規定：“下列的人可以被委托為辯護人：〈一〉律師；〈二〉人民團體或者犯罪嫌疑人、被告人所在單位推薦的人；〈三〉犯罪嫌疑人、被告人的監護人、親友”。

《中華人民共和國民事訴訟法》第58條規定：“律師、當事人的近親屬，有關的社會團體或者所在單位推薦的人、經人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人”。

《中華人民共和國行政訴訟法》第29條規定：“律師、社會團體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經人民法院許可的其他公民，可以委托為訴訟代理人。”

從以上三大訴訟法對公民訴訟代理的規定來看，存在以下問題：

1、對可以擔任公民訴訟代理人的的教育背景和知識儲備水平缺乏要求。雖然學歷并不等同于水平和能力，但對于擔當維護當事人合法權益，從事一定程度的法律工作的人來說，不具備專業知識，僅僅具備基礎教育水平是遠遠不夠的。

2、缺少對可擔任訴訟代理人的綜合素質的要求。司法部對法律工作者尚且提出了“品行良好，身體健康”等綜合素質要求，但三大訴訟法對擔任公民訴訟代理人卻無任何綜合素質要求，導致人民法院審查公民訴訟代理人資格時無太多法律依據來要求公民訴訟代理人必須具備一定的綜合素質。

3、缺少對公民訴訟代理管理問題的規定。缺少對公民訴訟代理管理的規定，導致實踐中對公民訴訟代理人違規違紀行為缺少有力的處置方法和手段。

（二）實踐中暴露的問題頗多

1、違法收取代理費用的公民訴訟代理屢禁不止。按照三大訴訟法對公民代理人資格的規定，幾乎任何一個有民事行為能力的人都可以成為公民代理人參加訴訟。由此造成一些不具備法律知識的人也頻頻以“親友”“廠辦主任”等身份暗中收費出現在各類案件中，以代理訴訟為業的“黑律師”、“土律師”大量出現。這些普通公民以贏利為目的胡亂收費，干擾司法審判，造成了很壞的影響，但由于立法和實踐中都缺少制度化的具體配套措施，相應的管理也無法到位，暗中收費的公民訴訟代理現象屢禁不止。

2、缺少法律知識，缺乏維護被代理人的合法權益的能力。我國的司法訴訟模式已完成了從超職權主義向職權主義和當事人主義并重的轉變，審判方式的改革對于參與訴訟活動的公民訴訟代理人提出了更高的法律知識和技巧方面的要求，但受到個人素質限制，許多公民代理人或辯護人在訴訟中不懂訴訟流程，不能抓住案件的焦點， 不能領會法官的引導，法官與其也無法溝通。因為對法律不懂，有些公民代理人不能正確的掌握取證規則，取證范圍，從而不能合法的保護當事人利益。從司法實踐中也可以發現，許多案件的敗訴方并不一定是在實體上沒有理由，其敗訴可能就是因為不合格的訴訟代理人沒有盡到職責。

3、收費代理違法，擾亂法律服務市場秩序。《基層法律服務工作者管理辦法》、《鄉鎮法律服務業務工作細則》、司法部、國家工商行政管理局《關于進一步加強法律服務管理有關問題的通知》、《司法部關于公民個人未經批準不得從事有償法律服務的批復》屢次重申：任何單位和個人未經司法行政機關批準，均不得面向社會提供有償法律服務。但由于實踐中缺少制度化的具體配套措施，相應的管理也沒有到位，使得以營利為目的的公民訴訟代理問題屢禁不止。他們通過較低的收費標準，以給委托方有關人員回扣這樣不正當手段搶奪案源， 他們挑詞架訟、胡亂收費、騙取錢財、干擾司法審判，嚴重擾亂法律服務市場。

二、規范公民訴訟代理的對策

（一）加快立法，完善規則

通過立法解決這樣幾個問題：一是對公民擔任訴訟代理人或辯護人準入條件加以規范；二是確定公民作為訴訟代理人可以進入的訴訟程序范圍；三是確定管理工作，明確罰則和法律責任。

1、確定公民代理或辯護的準入條件。包括權利能力和行為能力，不得與委托人在委托事項上存在利益沖突，依法回避，保守秘密等。其次，對各訴訟程序中可以擔任公民代理人的人員含義進行統一明確的界定。現行的三大訴訟法對于公民代理人的規定中都使用了類似“近親屬”、“親友”、“所在單位推薦的人”、以及“社會團體”等語義模糊的詞匯，該些詞匯在語義上的不確定使得法律規定形同虛設；而即使是同一詞語，各訴訟法中的解釋也有不同，如行政訴訟法與刑訴法的有關司法解釋對于近親屬的范圍界定的規定是不同的。此外，一些法條中存在的含義或標準不明確的規定則應進一步明確。再次，明確不得擔任公民代理人的除外情況，筆者認為以下人員不得擔任公民代理人，包括：無民事行為能力或限制民事行為能力的人； 犯罪嫌疑人、勞教人員和受過刑事處罰的人； 人民檢察院、公安機關、國家安全機關、監獄管理機關的現職人員；本院的人民陪審員。 有證據證明接受當事人委托，進行或曾經進行過有償服務的；在代理案件中有違反訴訟法規，妨礙訴訟活動的； 不具備法律基本知識，可能損害被代理人利益的等等。

2、規范公民代理或辯護準入的案件范圍。實踐中，公民訴訟代理人或辯護人在代理下列案件，如輕微傷害案件、鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、以及承包合同糾紛等等，法律效果還算可以，而對于一些復雜、疑難、新型案件的代理效果則較差，不僅不能維護當事人的權益，還會使訴訟進展艱難。所以，應按案件類別的不同區分公民代理人可進入的范圍。公民代理人是否可以進入任何一種訴訟（刑事、民事、行政、審判監督），是否可以進入任何一個審級（一審、二審），都是今后訴訟法修訂時應當明確的。

3、立法機關應賦予法院和司法行政主管部門對于公民訴訟代理的管理和處罰權，法院可以對違法公民代理人以擾亂訴訟秩序對其采取強制措施，司法行政主管部門可以對違法代理人進行行政處罰。

（二）實踐審查，法院認真履行司法審查權

根據現行三大訴訟法規定，法院的審查權只限于形式上審查代理文件是否完備。同樣，由于法律未規定“不合格公民代理人”的審查標準，法院的實質審查權也無法真正落實。但由于訴訟法上兜底條款“經人民法院許可的其他公民”的存在，所以，筆者認為現階段，法院可以從以下幾方面對申請代理訴訟的公民加以審查：

1、公民代理人詳細的身份證明及其與當事人關系的相關材料。可以要求公民代理人出具詳細的個人身份證明、與委托人之間關系的證明材料、學歷證明原件及復印件、戶籍所在地公安機關近期出具的無違法犯罪記錄證明、 代理人和被代理人簽訂的無償法律服務聲明書。

2、對委托其他公民擔任代理人的當事人本人進行相關告知制度。在案件審理前將公民訴訟代理應具備的條件、權利以及相應的法律后果，告知選擇以公民代理方式參加訴訟的當事人本人，確認公民代理人的行為將對其產生直接的法律效力；明確公民代理應屬于無償代理；同時明確公民代理人因代理活動中重大過錯造成被代理人損失的，被代理人有權要求賠償等。

3、賦予對方當事人異議權。法院在對公民訴訟代理人進行資格審查時，應征詢對方當事人的意見，并賦予對方當事人的異議權，這將有助于發現不合格的公民代理人。當然異議的提出必須佐有相應的證據，遵循一定的程序。

4、確定人民法院對于否定公民作為訴訟代理人的決定為不可上訴之事項，但可參照回避申請決定的處理設置同級法院復議程序。