近期，銅山法院梳理了最近幾年來所受理的土地承包經(jīng)營權(quán)行政爭議案件，并進行深入調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進程的不斷加快，土地經(jīng)濟效益的不斷提高，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)行政爭議案件近年來一直呈遞增趨勢。2004年我院僅受理此類行政案件4件，2006年增至12件，而今年1-7月份已受理8件，且案件性質(zhì)日趨復(fù)雜化和多樣化。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)行政爭議案件增多的原因

1、隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，特別是國家扶持糧食生產(chǎn)免征農(nóng)業(yè)稅收，促進農(nóng)民增收等政策的出臺，極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，部分進城務(wù)工的農(nóng)民回流農(nóng)村，向?qū)嶋H耕種土地的人討要自己的承包地，從而引發(fā)爭議。

2、因城市發(fā)展，工業(yè)建設(shè)等因素，大量耕地被征用、占壓，農(nóng)民人均耕地日趨減少，而村里村里有沒有土地調(diào)劑補充，農(nóng)村人多地少的矛盾日趨突出，人均承包土地量急劇下降，農(nóng)民對土地的依賴越來越強，原承包人和實際耕種人因賠償款分配產(chǎn)生糾紛，造成案件數(shù)量上升。

3、村組發(fā)包混亂，不按法律規(guī)定依法發(fā)包。二輪土地承包時，種田收益低下，土地不俏，一些農(nóng)民棄田荒地，回避承擔(dān)村級和國家稅費，外出務(wù)工經(jīng)商，口頭承諾不要承包地，村干部為了使稅賦不落空，讓其他農(nóng)戶代耕代種，或?qū)⑵涑邪匕l(fā)包給其他農(nóng)戶，因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、承包關(guān)系不穩(wěn)定，使大量土地糾紛訴諸于法律，埋下了土地承包經(jīng)營權(quán)行政爭議案件激增的隱患。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)行政爭議顯現(xiàn)的突出問題

1、違法確認(rèn)承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。發(fā)證機關(guān)對土地確權(quán)只能的重要性認(rèn)識不夠，法律意識淡薄，在發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證書時，發(fā)現(xiàn)發(fā)包方未通過民主議定程序，即將承包人的土地發(fā)包給第三人，不按規(guī)定規(guī)定嚴(yán)格審查，隨意向第三人發(fā)放經(jīng)營權(quán)證書。在審理的相當(dāng)一部分案件中，原告持有鎮(zhèn)政府于1990年或1994年頒發(fā)的經(jīng)營權(quán)證書，而第三人持有縣政府2000年頒發(fā)的經(jīng)營權(quán)證書，致使一宗承包土地辦理兩個經(jīng)營權(quán)證。兩證書雖不是同一級別政府頒發(fā)，但兩證書均是由政府頒發(fā)，在未經(jīng)有關(guān)機關(guān)通過正常程序予以撤銷的情況下，二證書均是有效的。在雙方發(fā)生爭議的情況下，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規(guī)定，此爭議應(yīng)由人民政府先作出處理決定，當(dāng)事人不服決定再向人民法院提起行政訴訟。但對該類判決，當(dāng)事人不能接受，主要是政府對此類案件尚未明確處理機制和專門機構(gòu)。

2、承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放和管理不規(guī)范。2000年縣政府組織的發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證書工作，有相當(dāng)一部分村鎮(zhèn)沒有發(fā)放完畢，證書管理相當(dāng)混亂，有的證書存放在村委會，甚至存放在組長家中。雙方發(fā)生糾紛后，一方為維護自己的利益，從組長手中拿取承包經(jīng)營權(quán)證書，使本來屬于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的案件轉(zhuǎn)化為土地承包經(jīng)營權(quán)行政確認(rèn)案件。

3、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛中凸顯尖銳的社會矛盾。因土地糾紛明顯的群體性特點，土地糾紛所涉人員多，利益爭執(zhí)激烈，矛盾不加以控制容易發(fā)生口角，甚至產(chǎn)生械斗現(xiàn)象，激化群體上訪。近年來法院受理的土地承包糾紛案件，一案涉及的人員少則幾十戶，多則上百戶，而且每戶家庭都有數(shù)個家庭成員，這樣計算下來，有時一案就涉及上千人，這類案件的結(jié)果又與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，社會影響極大，稍有不慎，就會直接導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。加之農(nóng)村是以家族式聚居為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)單元，家族觀念很重，糾紛中，很多案外人會牽涉到矛盾之中，使土地糾紛的解決難上加難。

三、妥善化解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)爭議的建議

1、規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放和管理。指定專門和專業(yè)人員從事登記發(fā)證工作，按照法定程序，明確登記事項和登記辦法，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，杜絕由發(fā)包方使用空白經(jīng)營權(quán)證書自行填制和發(fā)放的現(xiàn)象。通過審理案件，發(fā)現(xiàn)2000年政府頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書存在較多問題，建議組織一次全面清理，政府應(yīng)將尚未發(fā)放到村民手中的證書及時清理登記收回，核實無誤后重新發(fā)放，以減少爭議的發(fā)生。

2、加強對村支兩委成員和村民的法制宣傳教育，提高村支兩委成員和村民的守法意識和合同意識，強化《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和即將施行的《物權(quán)法》的普及宣傳，讓村干部和每一位農(nóng)民了解土地制度的基本內(nèi)容，分清土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，嚴(yán)格按照規(guī)定的權(quán)限和程序，規(guī)范村支兩委的發(fā)包行為，規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)行為，使土地的占有、使用、收益和處分有序，將糾紛消滅在萌芽之中。

3、發(fā)揮法院職能作用，有針對性的制作司法建議，及時糾正出現(xiàn)的問題。法院作為司法機關(guān)，應(yīng)積極發(fā)揮維護社會穩(wěn)定，化解社會矛盾的職能，對在審判執(zhí)行等司法活動中發(fā)現(xiàn)的，不屬于司法機關(guān)處理，而又涉及土地管理機關(guān)在土地承包經(jīng)營權(quán)問題上存在工作方法、管理體制、規(guī)章制度等方面存在漏洞和問題時，及時提出解決問題的意見和建議，促進機關(guān)單位加強管理、堵塞漏洞、防止再犯、改進工作。建議村支兩委切實負(fù)起責(zé)任，對于農(nóng)村土地承包合同中，由于承包方不履行合同，致使所承包的土地丟荒的，農(nóng)村集體組織可以責(zé)令承包方履行合同義務(wù)，承包方拒不履行合同義務(wù)的，農(nóng)村集體組織有權(quán)收回土地，解除承包合同，重新發(fā)包時，及時變更土地承包關(guān)系，確保農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)。教育群眾什么行為是國家法律和政策允許、保護的，哪些行為是禁止的，哪些要求是正當(dāng)?shù)模男┮笫遣徽?dāng)?shù)模讶罕姷乃枷胍龑?dǎo)到法制軌道上來，全面提高廣大群眾的法律素質(zhì)和大局意識。積極引導(dǎo)，以避免矛盾糾紛的激化。