摘要：小額貸款公司自其成立起，為滿足小微企業(yè)、三農(nóng)的融資需求發(fā)揮了重要的作用。但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一背景下，其也暴露出了身份之困、資本之困、資金之困、利率之困、監(jiān)管之困的問(wèn)題。對(duì)此，通過(guò)考察并借鑒域外國(guó)家關(guān)于小額信貸機(jī)構(gòu)立法、最低注冊(cè)資本制度、監(jiān)管模式及其他法律制度的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合小額貸款公司在我國(guó)發(fā)展的實(shí)際提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)思路：一要明確立法規(guī)劃，制定高層級(jí)的法律法規(guī)；二是完善準(zhǔn)入條件，推動(dòng)小貸公司合理設(shè)立；三是優(yōu)化公司運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)小貸公司良性發(fā)展；四是厘清監(jiān)管職責(zé)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以期對(duì)我國(guó)小額貸款公司的健康穩(wěn)步發(fā)展有所助益。

　　關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；小額貸款公司；法律問(wèn)題

　　引  言

　　2005年12月，中國(guó)人民銀行在全國(guó)推行了最早的小額貸款公司（Microfinance company）的試點(diǎn)--山西省平遙縣的晉源泰小額貸款公司和日升隆小額貸款公司，這一舉措不僅對(duì)于三農(nóng)和小微企業(yè)提供金融服務(wù)意義重大，對(duì)于改善城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間和不同階層的收入分配、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等也至關(guān)重要。

　　為促進(jìn)和規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2006年發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見(jiàn)》，其后于2008年與中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）及《中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》。為促進(jìn)和推動(dòng)小額貸款公司在地方上的發(fā)展，各省市也陸續(xù)出臺(tái)了一系列的地方規(guī)范性文件。

　　在宏觀政策的引導(dǎo)下，各地方政府積極配合，小額貸款公司以迅猛的勢(shì)頭不斷發(fā)展，由此在小微企業(yè)融資、“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中逐步展現(xiàn)出了強(qiáng)勁的動(dòng)力，小額貸款公司的發(fā)展圖景理應(yīng)無(wú)限美好。然而，在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，小額貸款公司卻受制度、運(yùn)行等諸多因素掣肘而騎虎難下。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)背景之下，及時(shí)梳理當(dāng)前小額貸款公司發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并對(duì)此作出針對(duì)性的回應(yīng)是我們無(wú)法回避的一項(xiàng)重要任務(wù)，這不僅有利于小額貸款微觀層面問(wèn)題的解決，更有利于為金融市場(chǎng)的宏觀發(fā)展提供必要的助力。

　　一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下小額貸款公司信貸的發(fā)展困境與成因分析

　　（一）身份之困：定位尷尬的小額貸款公司

　　在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，小額貸款公司的性質(zhì)被界定為“企業(yè)法人”。 因此，其屬于公司這一主體無(wú)疑，理應(yīng)受到《公司法》的約束與規(guī)制。值得注意的是，基于金融領(lǐng)域的考量，小額貸款公司的放貸行為顯然與此存在著交叉與重合之處，更為重要的是，在小額貸款公司的實(shí)際運(yùn)行中，其所內(nèi)含的金融機(jī)構(gòu)屬性表露的較為明顯，其運(yùn)轉(zhuǎn)模式與眾多商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)相比并無(wú)本質(zhì)的差異。鑒于小額貸款公司蘊(yùn)含的特質(zhì)，其似乎應(yīng)受到更為嚴(yán)苛的監(jiān)管。遺憾的是，一方面，在現(xiàn)行的法律規(guī)定框架內(nèi)，類(lèi)比于貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等同樣從事小額貸款的主體，法律明確賦予了此類(lèi)主體以金融機(jī)構(gòu)的身份， 并接受銀監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。小額貸款公司并未獲得金融機(jī)構(gòu)的身份，因此，其并不能受到《商業(yè)銀行法》的約束；另一方面，基于《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)小額貸款公司的“企業(yè)法人”的定位，其理應(yīng)受《公司法》的調(diào)整，然而，《公司法》并未涉及對(duì)貸款業(yè)務(wù)的約束，“無(wú)法可依”便成為小額貸款公司當(dāng)下處境最真實(shí)的寫(xiě)照。當(dāng)然，小額貸款公司被定性為企業(yè)法人亦會(huì)產(chǎn)生諸多問(wèn)題。[ ]

　　（二）資金之困：資金短缺的小額貸款公司

　　與傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)所不同的是，“只貸不存”的經(jīng)營(yíng)模式是小額貸款公司自身蘊(yùn)含的一項(xiàng)鮮明特質(zhì)，由于其資金來(lái)源渠道狹窄，且社會(huì)資金需求量巨大，不可避免的形成了信貸中的“剪刀差”，小額貸款公司的特質(zhì)在一定程度上成為阻礙其不斷完善的誘因。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》不僅明確了小額貸款公司的性質(zhì)，更對(duì)其資金的來(lái)源作出了規(guī)定。 江蘇省在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上則進(jìn)一步規(guī)定，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股。在實(shí)踐中，由于當(dāng)前社會(huì)信用基礎(chǔ)不牢及缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制，小額貸款公司獲得捐贈(zèng)資金的難度較大。盡管小額貸款公司為三農(nóng)提供相應(yīng)的金融服務(wù)，帶有一定的“扶貧”性質(zhì)，但其公司的身份決定了營(yíng)利是其最終目的，很難想象個(gè)人及企業(yè)會(huì)無(wú)償?shù)膶①Y金捐贈(zèng)給以營(yíng)利為目的的公司。另外，貨幣資本構(gòu)成了小額貸款公司注冊(cè)資本的全部，由于其難以向銀行提供有效擔(dān)保，因而期望從中獲得融入資金的目的會(huì)落空。再者，若小額貸款公司企圖通過(guò)“自我造血”來(lái)增加自有資金量，其增資擴(kuò)股也會(huì)受時(shí)間及注冊(cè)資本上限的制約。小額貸款公司之所以會(huì)出現(xiàn)資金匱乏的困境，其非金融機(jī)構(gòu)的身份首當(dāng)其沖的是主因，由此導(dǎo)致其無(wú)法吸收存款，資金貸出與資金回流不能始終處于平衡狀態(tài)，公司用以貸款的資金會(huì)隨著業(yè)務(wù)的增加、規(guī)模的擴(kuò)大而變得越來(lái)越少，經(jīng)營(yíng)能力會(huì)顯得愈發(fā)的“力不從心”，直至資金枯竭，公司暫停營(yíng)業(yè)。

　　（三）利率之困：利率受限的小額貸款公司

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)小額貸款公司的利率范圍、水平、原則等都作出了明確的規(guī)定。 由此不難看出，貸款的利率水平在相當(dāng)大的程度上決定了小額貸款公司的盈利水平，利率的高低決定了小額貸款公司利潤(rùn)的多寡。實(shí)際上，該條關(guān)于設(shè)立利率區(qū)間的做法，主要是立足于“三農(nóng)”的角度，最大限度的降低農(nóng)民的融資成本，為廣大農(nóng)民提供優(yōu)惠的金融服務(wù)，這一規(guī)定本無(wú)可厚非，但深思之，這一規(guī)定似乎存有“一刀切”的嫌疑。細(xì)言之，一方面，設(shè)立利率區(qū)間確實(shí)在很大程度上保護(hù)了農(nóng)民，讓農(nóng)民從中得到了實(shí)惠，另一方面，小額貸款公司的營(yíng)利水平會(huì)因利率區(qū)間的存在而大打折扣，人為限縮了小額貸款公司的利潤(rùn)空間，難免有導(dǎo)致其發(fā)展后勁不足之虞。如何尋求小額貸款公司與農(nóng)民在利率中的平衡呢？筆者認(rèn)為，有兩條思路可供選擇：其一，通過(guò)區(qū)別不同的貸款對(duì)象設(shè)定相應(yīng)的利率。即對(duì)于農(nóng)民或農(nóng)戶(hù)，在現(xiàn)有基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上設(shè)立利率的上限，以此降低該類(lèi)主體的融資成本，促進(jìn)“三農(nóng)”的發(fā)展，而對(duì)于小微企業(yè)的貸款，則可不設(shè)立利率的上限，按照市場(chǎng)的規(guī)則，由雙方協(xié)商確定相應(yīng)的利率；其二，通過(guò)區(qū)別不同的貸款期限設(shè)定相應(yīng)的利率。簡(jiǎn)言之，貸款期限長(zhǎng)的，相應(yīng)的利率可予以一定程度的調(diào)低，貸款期限短的，相應(yīng)的利率可以予以一定程度的調(diào)高。當(dāng)然，上述兩條思路并不是絕對(duì)的，這當(dāng)中勢(shì)必會(huì)存在一定程度的重疊，如何將兩者有效的銜接起來(lái)并作出具體明確的規(guī)定將有賴(lài)于我們做好前期基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的測(cè)算。

　　（四）資本之困：資本嚴(yán)格的小額貸款公司

　　在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，關(guān)于小額貸款公司的注冊(cè)資本亦有明確的規(guī)定。 眾多地方政府則在此基礎(chǔ)上更進(jìn)了一步。比如，《江蘇省小額貸款公司管理辦法（試行）》中對(duì)有限責(zé)任公司與股份有限公司作了不同的注冊(cè)資本規(guī)定，最低注冊(cè)資本分別達(dá)到了3000萬(wàn)元與5000萬(wàn)元。同時(shí)，注冊(cè)資本的上限被限定在2億元人民幣。又如，在《四川省小額貸款公司管理暫行辦法》中，按照一般縣 ( 市、區(qū))與國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣和地震極重災(zāi)縣進(jìn)行了分類(lèi)，分別將小額貸款公司注冊(cè)資本的最低數(shù)額定為1億元與5000萬(wàn)元.....等等。不難發(fā)現(xiàn)，地方立法人為的提高了小額貸款公司設(shè)立的準(zhǔn)入門(mén)檻，或許這是出于降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、保障交易安全的考慮。但筆者認(rèn)為，地方政府通過(guò)地方立法的形式來(lái)加大小額貸款公司的設(shè)立難度（如注冊(cè)資本最低限額高、注冊(cè)資本上限被限定），這種做法及相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)表露出政府的強(qiáng)烈干預(yù)色彩，限制了作為商主體的小額貸款公司發(fā)展的空間，長(zhǎng)此以往，將會(huì)阻礙小額貸款公司的穩(wěn)步發(fā)展。

　　（五）監(jiān)管之困：監(jiān)管乏力的小額貸款公司

　　在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管方面的規(guī)定較為蒼白，層級(jí)較高的法律規(guī)定明顯缺位。在實(shí)踐中，關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管的直接依據(jù)為《指導(dǎo)意見(jiàn)》。 《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)貌似賦予了各地方較大的自主空間，但實(shí)際上，有可能會(huì)因此導(dǎo)致各地方關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管規(guī)定的差異較大局面的出現(xiàn)，難以形成宏觀層面的統(tǒng)一監(jiān)管體系。

　　在地方政府層面上，關(guān)涉小額貸款公司監(jiān)管的規(guī)定更多的表現(xiàn)為各地方規(guī)范性文件的一種集束，而由此產(chǎn)生的監(jiān)管體系并不夠明晰，金融辦、發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)都有監(jiān)管權(quán)，部門(mén)職責(zé)多有重合之處，界限劃定不夠明確，各監(jiān)管主體往往會(huì)因此發(fā)生推諉、推卸等情況。以江蘇省為例，根據(jù)《江蘇省政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村小額貸款組織試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（試行）》的規(guī)定，確立了農(nóng)村小額貸款組織試點(diǎn)的基本原則，即“服務(wù)三農(nóng)、風(fēng)險(xiǎn)可控、市場(chǎng)運(yùn)作、政府引導(dǎo)、積極穩(wěn)妥”，并建立了“組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、市場(chǎng)退出”的監(jiān)督管理機(jī)制。在江蘇省，涉及小額貸款公司監(jiān)管的部門(mén)較多，如省、市兩級(jí)金融辦、工商行政管理部門(mén)等等。由省政府發(fā)揮宏觀引導(dǎo)作用、部門(mén)分工協(xié)作的監(jiān)管模式在推進(jìn)小額貸款公司發(fā)展過(guò)程中確實(shí)產(chǎn)生過(guò)積極的效應(yīng)，在相當(dāng)大的程度上促進(jìn)了小額貸款公司的健康發(fā)展。但是，這種監(jiān)督管理模式由于監(jiān)管主體不明確、部門(mén)之間職責(zé)重合等固有缺陷的存在，此種模式注定只能是暫時(shí)的、過(guò)渡的。面對(duì)當(dāng)前小額貸款公司這一監(jiān)管格局的存在，確有必要改變當(dāng)前的監(jiān)督管理模式，確立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。

　　二、國(guó)外小額信貸機(jī)構(gòu)立法與實(shí)踐的考察及其啟示

　　小額信貸機(jī)構(gòu)作為一種舶來(lái)品，其發(fā)端于國(guó)外，歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展已趨于成熟，為廣大的農(nóng)民、小微企業(yè)等提供了較大的便利，與此同時(shí)，小額信貸機(jī)構(gòu)也在制度與實(shí)踐維度的運(yùn)行中積聚了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

　　（一）國(guó)外關(guān)于小額信貸機(jī)構(gòu)的立法

　　由于小額信貸機(jī)構(gòu)天生蘊(yùn)含的優(yōu)勢(shì)，其一經(jīng)推出，便受到眾多國(guó)家的重視，積極將這一文本中的概念落實(shí)到經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中去，賦予其相應(yīng)的主體資格，并通過(guò)立法的形式進(jìn)行保駕護(hù)航。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)作多種區(qū)分。比如，根據(jù)小額信貸項(xiàng)目發(fā)展與銀行之間的關(guān)系程度，可分為非政府組織模式（如孟加拉國(guó)的格萊珉銀行）、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)模式（如印尼的【BRI-UD】和泰國(guó)【BAAC】）、金融機(jī)構(gòu)和非政府組織緊密聯(lián)系模式（如印度的【NABARD】是與非正規(guī)農(nóng)戶(hù)互助組【SHG】的結(jié)合）、社區(qū)合作銀行模式和村銀行模式（比如村銀行是由國(guó)際社區(qū)資助基金會(huì)開(kāi)創(chuàng)）、國(guó)家級(jí)小額信貸批發(fā)基金模式（如孟加拉國(guó)批發(fā)式小額信貸機(jī)構(gòu)PKSF），[ ]還有學(xué)者將小額信貸機(jī)構(gòu)歸納為亞洲模式、非洲模式、拉美模式，[ ]不同國(guó)家基于各自國(guó)情的差異，進(jìn)行了各有特色的立法。但總體而言，由于基于兩大法系的共性根基，因而各自呈現(xiàn)出不同的規(guī)律。茲舉部分典型國(guó)家的立法進(jìn)行說(shuō)明。

　　1983年創(chuàng)立的孟加拉鄉(xiāng)村銀行（即格萊珉銀行，Grameen Bank)，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，其已成為世界范圍內(nèi)運(yùn)作、發(fā)展較為成熟與成功的小額貸款金融機(jī)構(gòu)，而其之所以運(yùn)作良好，很大程度上離不開(kāi)與之相關(guān)法律的保駕護(hù)航。1983年，為了確保鄉(xiāng)村銀行能夠有效持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，《鄉(xiāng)村銀行法》便應(yīng)運(yùn)而生，該部法律對(duì)鄉(xiāng)村銀行的諸方面都作了細(xì)致的規(guī)定，如該鄉(xiāng)村銀行的性質(zhì)、注冊(cè)資本、資金來(lái)源、經(jīng)營(yíng)范圍、監(jiān)管措施等。菲律賓小額信貸成功的一個(gè)重要原因在于菲律賓通過(guò)了《小額信貸銀行法》，將小額信貸機(jī)構(gòu)認(rèn)定為一種合法的金融機(jī)構(gòu)，允許其開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)，并輔以配套準(zhǔn)則和監(jiān)管條例來(lái)規(guī)范其運(yùn)行。除此之外，巴基斯坦、印尼等國(guó)家業(yè)已通過(guò)了《小額信貸銀行法》。

　　在小額信貸立法方面，美國(guó)具有較強(qiáng)的代表性，其針對(duì)小額信貸編織了一張較為嚴(yán)整的法律之網(wǎng)。比如，在農(nóng)業(yè)方面，《農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的小額信貸作了詳實(shí)的規(guī)定；在消費(fèi)方面，其制定的16條法案，不僅涉及到消費(fèi)領(lǐng)域的小額貸款，更為美國(guó)信用制度的完善提供了有效的制度配套；在小額信貸機(jī)構(gòu)主體資格方面，與此相關(guān)的規(guī)定則表現(xiàn)出一定的分散性。[ ]另外，《統(tǒng)一小額信貸法》、《誠(chéng)實(shí)信貸法》、《信貸機(jī)會(huì)平等法》等法律也對(duì)小額信貸在各商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)用作了詳盡的規(guī)定。

　　概言之，大陸法系的國(guó)家偏重于制定一部獨(dú)立的《小額信貸法》，而英美法系的國(guó)家則更傾向于制定單行的法律，兩大法系關(guān)于小額信貸的立法位階較高，基本上表現(xiàn)為法律的形式。但觀照我國(guó)小額信貸的立法，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》已然是當(dāng)前小額信貸方面最高層級(jí)的立法，而這最高層級(jí)的立法僅為部門(mén)規(guī)章。由此可見(jiàn)，提高小額信貸立法的層級(jí)在當(dāng)前尤為迫切。

　　（二）靈活有度的最低注冊(cè)資本制度

　　資本金數(shù)量的多寡作為金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是衡量金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力、抵御風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。巴基斯坦和印度尼西亞立足于各自的國(guó)情，分別作出了各有特色的規(guī)定。巴基斯坦按照區(qū)域的大小或規(guī)模進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)不同規(guī)模的區(qū)域提出了不同資本金的要求，其中對(duì)涉足全國(guó)范圍業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的資本金要求最嚴(yán)。在印度尼西亞，其并非像巴基斯坦按照地域大小進(jìn)行分類(lèi)，而是根據(jù)城市集中程度進(jìn)行了分類(lèi)，比如，若要在首都設(shè)立小額信貸機(jī)構(gòu)，必須要達(dá)到關(guān)于資本金的最高要求。[ ]而反觀我國(guó)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的內(nèi)容，小額貸款公司可以跨行政區(qū)劃經(jīng)營(yíng)的規(guī)定難尋蹤跡，而在地方層面上規(guī)定更為明確。以江蘇省為例，《江蘇省小額貸款公司管理辦法》第28條明確規(guī)定了小額貸款公司不得“跨縣域經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)”，《江蘇省政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村小額貸款組織試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（試行）》中也作了類(lèi)似的“不得跨所在縣域經(jīng)營(yíng)”的要求。實(shí)際上，江蘇省并非特例，就全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)制定小額貸款公司方面的地方規(guī)范性文件來(lái)看，幾乎都作了類(lèi)似的關(guān)于“不得跨縣域經(jīng)營(yíng)”的規(guī)定。很顯然，我國(guó)既未像巴基斯坦那樣按地域大小來(lái)分類(lèi)，也未像印度尼西亞那樣根據(jù)城市大小來(lái)劃分注冊(cè)資本，而是一刀切的采取了不分地域、不分城市大小、較高最低注冊(cè)資本的做法，這種規(guī)則設(shè)計(jì)難免會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中的盲目。事實(shí)上，我們完全可以借鑒巴基斯坦及印度尼西亞的做法，按照區(qū)、縣的不同情形設(shè)立不同的最低注冊(cè)資本的小額貸款公司。比如，對(duì)于市轄區(qū)，一般由于小微企業(yè)較多，所需資金量大，因此可以設(shè)立一個(gè)較高的最低注冊(cè)資本標(biāo)準(zhǔn)；而對(duì)縣域而言，由于農(nóng)民所占比例較大，個(gè)體資金需求量相對(duì)較小，因此，可以將最低注冊(cè)資本適當(dāng)調(diào)低。在此基礎(chǔ)上，鑒于各小額貸款公司在資金儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)能力上存在著差異，可以考慮對(duì)小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)范圍作出松綁。江蘇省在這方面已初露出放開(kāi)經(jīng)營(yíng)范圍的端倪，江蘇省人民政府辦公廳《關(guān)于開(kāi)展科技小額貸款公司試點(diǎn)的意見(jiàn)》中對(duì)科技小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍已擴(kuò)展至“不得超出所在試點(diǎn)市”便是明證。

　　（三）域外的監(jiān)管模式

　　各國(guó)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)所采取的監(jiān)管方式各不相同，從沒(méi)有規(guī)制到完全的外部監(jiān)管，具體有四種主要形式：行業(yè)規(guī)制、混合模式的監(jiān)管、.以現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管、通過(guò)特別立法進(jìn)行監(jiān)管。 在國(guó)際層面上，圍繞小額信貸監(jiān)管大致存有三條路徑：一是發(fā)揮現(xiàn)行法律的監(jiān)管作用，針對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行分層管理，并將許可證的取得作為其中的一項(xiàng)核心要件；二是在完善現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管，該路徑更適用于在金融領(lǐng)域特別是在銀行立法上發(fā)展成熟的國(guó)家或地區(qū)；三是以特許的方式推進(jìn)小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，由于現(xiàn)有的商業(yè)銀行無(wú)需對(duì)小微企業(yè)負(fù)責(zé)，通過(guò)發(fā)展新的機(jī)構(gòu)形式滿足市場(chǎng)的需求便顯得尤為必要。[ ]以第一種思路為例，菲律賓是分層管理的具有代表性的國(guó)家。在菲律賓，主要有五個(gè)與小額信貸相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別是中央銀行(簡(jiǎn)稱(chēng)BSP) 、合作社發(fā)展局(簡(jiǎn)稱(chēng)CDA) 、證券交易委員會(huì) (簡(jiǎn)稱(chēng)SEC) 、國(guó)家信貸委員會(huì) (簡(jiǎn)稱(chēng)NCC) 、小額信貸委員會(huì) (簡(jiǎn)稱(chēng)MCPI)，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)于相應(yīng)的小額信貸機(jī)構(gòu)，并對(duì)此作出針對(duì)性的監(jiān)管。立足與此，參照世界范圍內(nèi)各國(guó)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管基本都區(qū)分為審慎性監(jiān)管與非審慎性監(jiān)管的慣例，菲律賓則以資金來(lái)源及是否吸收公眾存款為基點(diǎn)，將小額信貸組織機(jī)構(gòu)細(xì)分為受?chē)?guó)家審慎監(jiān)管、需持許可證的機(jī)構(gòu)、不受?chē)?guó)家審慎性監(jiān)管、不需許可證的機(jī)構(gòu)，并以立法的形式對(duì)其中的機(jī)構(gòu)所涉的業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管規(guī)則等予以了明確。[ ]除此之外，在孟加拉國(guó)，若涉及小額信貸監(jiān)管，由此確立的原則為非審慎性的監(jiān)管方式，且以不吸收公眾存款為前提；美國(guó)對(duì)于非吸收存款類(lèi)的金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度也較為自由......等等。從中不難發(fā)現(xiàn)，域外的立法與實(shí)踐至少表明一點(diǎn)，針對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的不同特點(diǎn)要采用不同的監(jiān)管方法，既要松綁有度，又要管制到位，控制好管制與松綁在實(shí)際運(yùn)行中的張力。反觀我國(guó)的小額貸款公司，鑒于《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)其“企業(yè)法人”的身份定位，加之其組織形態(tài)單一、資金來(lái)源渠道狹窄、經(jīng)營(yíng)方式單調(diào)，本應(yīng)以非審慎的態(tài)度去給予其更大的發(fā)展自由與空間，從而可以有效彌合與填補(bǔ)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的真空地帶。遺憾的是，當(dāng)前針對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管卻呈過(guò)度干預(yù)的態(tài)勢(shì)，監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)苛并未能達(dá)到立法的預(yù)期，反而產(chǎn)生了諸如監(jiān)管主體不明、限制小額貸款公司經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等一系列的問(wèn)題。在此背景下，反思我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管模式、減少對(duì)小額貸款公司的干預(yù)、厘清與完善現(xiàn)有的監(jiān)管體系等尤為重要。

　　（四）其他法律制度

　　事實(shí)上，盡管各國(guó)在小額信貸的起步時(shí)間、發(fā)展?fàn)顩r等方面情況各異，但在小額信貸的具體實(shí)踐中，仍然積累了較多的共性經(jīng)驗(yàn)，如自動(dòng)瞄準(zhǔn)機(jī)制、小組擔(dān)保動(dòng)力機(jī)制、市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。[ ]當(dāng)然，在小額信貸較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，一些具有特色的制度亦值得我們借鑒：孟加拉國(guó)明確小額信貸機(jī)構(gòu)私人資本或商業(yè)資本所有權(quán)制度；印尼建立了權(quán)責(zé)明確、適當(dāng)激勵(lì)的內(nèi)部管理機(jī)制；在美國(guó)，不管是商業(yè)銀行還是其他金融機(jī)構(gòu)，只要是依法設(shè)立的，都可從事小額信貸業(yè)務(wù)，且基本上都采取公司的組織樣態(tài)。[ ]

　　三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下小額貸款公司信貸發(fā)展的出路與方案

　　在現(xiàn)代商法發(fā)展進(jìn)程中，“強(qiáng)化私法自治”[ ]已逐步演變?yōu)橐豁?xiàng)重要的商法理念，商事活動(dòng)的復(fù)雜性及商法的私法屬性促使強(qiáng)化私法自治這一理念必須要與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)主體、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相鏈接，并貫穿其中。作為民間融資的重要主體，小額貸款公司的設(shè)立、發(fā)展乃至終止理應(yīng)體現(xiàn)高度的私法自治精神，可惜的是，不管是我國(guó)現(xiàn)有的立法還是具體的實(shí)踐，非但沒(méi)有充分體現(xiàn)私法自治的精神，反而遭受諸多束縛，由此導(dǎo)致小額貸款公司的發(fā)展陷入較大的危機(jī)之中。因此，我們有必要針對(duì)已經(jīng)顯現(xiàn)的問(wèn)題作出相應(yīng)的回應(yīng)，推動(dòng)小額貸款公司能夠健康穩(wěn)步的朝前發(fā)展。

　　（一）明確立法規(guī)劃，制定高層級(jí)的法律法規(guī)

　　通過(guò)考察域外諸國(guó)關(guān)于小額信貸的立法及實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，制定層級(jí)較高的規(guī)定（一般都上升到法律的位階）是其中的一條重要共性經(jīng)驗(yàn)。參照該經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，當(dāng)前確有必要制定出更高層級(jí)的法律法規(guī)，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。[ ]馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》一文中曾指出：“立法權(quán)并不創(chuàng)立法律，它只披露和表述法律。”[ ]小額貸款法律法規(guī)的創(chuàng)制過(guò)程也應(yīng)遵循立法的規(guī)律，適時(shí)的將實(shí)踐中涌現(xiàn)的問(wèn)題融于相應(yīng)的法律之中，但這一過(guò)程并不能一蹴而就。筆者認(rèn)為，針對(duì)小額貸款的立法可作如下考慮：其一，從短期來(lái)看，較為可行的方案在于及時(shí)的修正《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定及相應(yīng)的地方層面規(guī)定，比如關(guān)于小貸公司的身份定性、最低注冊(cè)資本的規(guī)定，這將有助于緩解當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)的緊迫問(wèn)題；其二，從中期來(lái)看，不妨修正《公司法》，參照有限責(zé)任公司、股份責(zé)任公司的規(guī)定，結(jié)合小額貸款公司自身的特殊性，對(duì)小額貸款公司作出專(zhuān)章規(guī)定，賦予小額貸款公司“歸屬感”；其三，從長(zhǎng)期來(lái)看，借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，并觀照小額貸款公司的發(fā)展?fàn)顩r，考慮制定《小額信貸法》，讓小額貸款公司的運(yùn)行真正做到于法有據(jù)、有法可依。另外，在小額貸款公司的短、中、長(zhǎng)期的立法規(guī)劃中，要注入“強(qiáng)化私法自治”這一理念，減少對(duì)小額貸款公司的干預(yù)，讓小額貸款公司在較為寬松的環(huán)境下感受并發(fā)揚(yáng)經(jīng)營(yíng)自由的精神。

　　（二）完善準(zhǔn)入條件，推動(dòng)小貸公司合理設(shè)立

　　如前所述，《指導(dǎo)意見(jiàn)》及眾多地方規(guī)定對(duì)小額貸款公司的設(shè)立提出了嚴(yán)苛的要求，集中體現(xiàn)在小額貸款公司注冊(cè)資本的規(guī)定上。因此，有必要對(duì)當(dāng)前的注冊(cè)資本制度進(jìn)行修正。具體而言，可從以下幾方面入手：其一，根據(jù)不同的區(qū)域確定相應(yīng)的注冊(cè)資本。具言之，各地在參照《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于最低注冊(cè)資本額規(guī)定的情形下，要立足于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作出相應(yīng)的注冊(cè)資本額的要求，切勿將注冊(cè)資本門(mén)檻盲目抬高; 其二，取消地方關(guān)于小額貸款公司注冊(cè)資本上限的規(guī)定，由公司發(fā)起人自主決定注冊(cè)資本的多寡，確保地方規(guī)定與《公司法》、《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定保持內(nèi)在的一致性；其三，豐富小額貸款公司出資的樣態(tài)。細(xì)言之，在確保貨幣資本已符合最低注冊(cè)資本額的情況下，不妨允許股東以非貨幣財(cái)產(chǎn)出資，但要確保該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)能以貨幣評(píng)估并能依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)纱四軘U(kuò)大小額貸款公司出資人的范圍，滿足潛在出資人的投資需求。

　　除此之外，也可按照小額貸款公司經(jīng)營(yíng)區(qū)域的不同及主要服務(wù)對(duì)象的不同規(guī)定相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，在對(duì)小額貸款公司作出分類(lèi)要求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理的目的。

　　（三）優(yōu)化公司運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)小貸公司良性發(fā)展

　　小額貸款公司在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中已經(jīng)凸顯出不少問(wèn)題，為此，我們有必要對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)思路：其一，關(guān)于融資渠道狹窄問(wèn)題。由于民間閑置資金較多，而小額貸款公司自有資金有限，因此，可以逐步松綁現(xiàn)存的“只貸不存”的經(jīng)營(yíng)模式，放開(kāi)小額貸款公司吸收存款的限制，但必須對(duì)此設(shè)立相應(yīng)的前提條件，同時(shí)輔以配套性制度以降低其中的風(fēng)險(xiǎn)；其二，關(guān)于股東增資擴(kuò)股問(wèn)題。可以取消股東增資擴(kuò)股的時(shí)間及注冊(cè)資本上限的限制，允許股東在公司資金不足、資金回融不暢時(shí)實(shí)現(xiàn)“自我救贖”；其三，關(guān)于貸款利率設(shè)定的問(wèn)題。如前文所述，可以根據(jù)區(qū)別不同的貸款對(duì)象設(shè)定相應(yīng)的利率，若申請(qǐng)者為農(nóng)戶(hù)或農(nóng)民的，需要對(duì)貸款利率范圍作出限定，特別是利率上限的限定；若申請(qǐng)者為小微企業(yè)的，貸款利率的上限可以不作出限定，而利率水平則由小額貸款公司同具體服務(wù)對(duì)象協(xié)商確定。除此之外，也可按照貸款期限的長(zhǎng)短作出相應(yīng)的利率設(shè)定，此處不再贅述。

　　（四）厘清監(jiān)管職責(zé)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　目前，圍繞小額貸款存在著監(jiān)管主體繁多、監(jiān)管職責(zé)重疊等一系列的問(wèn)題，由此導(dǎo)致“二元監(jiān)管格局”[ ]的出現(xiàn)。如何破除這一格局便成為一項(xiàng)重要的任務(wù)。筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵的一點(diǎn)便是要成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，盡早結(jié)束當(dāng)前監(jiān)管混亂的局面，在此基礎(chǔ)上，賦予并明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)清單。在此過(guò)程中，對(duì)于小額貸款公司的監(jiān)管可以采取體現(xiàn)“強(qiáng)化私法自治”精神的非審慎性監(jiān)管原則。

　　結(jié)語(yǔ)

　　當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期”疊加態(tài)勢(shì)之中，各種矛盾和問(wèn)題相互交織，困難重重，形勢(shì)復(fù)雜。具體到小額貸款公司，最直觀、最突出的問(wèn)題便表現(xiàn)在對(duì)小微企業(yè)的信貸之中。眾所周知，小額貸款公司通過(guò)在各省的試點(diǎn)，獲得了較為良好的發(fā)展預(yù)期，在某種程度上為小微企業(yè)融資問(wèn)題的解決提供了有效的助力，并為 “三農(nóng)”的發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。值得注意的是，小額貸款公司在信貸過(guò)程中也暴露出了諸如定位尷尬、監(jiān)管乏力、資金短缺等問(wèn)題。本文在考察了當(dāng)前我國(guó)小額貸款公司的困境及梳理國(guó)外關(guān)于小額貸款的立法、實(shí)踐的前提下，提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)思路，以期拋磚引玉，引發(fā)更多的人關(guān)注該類(lèi)問(wèn)題。