提 要：《行政強制法》的出臺使我國的行政強制執(zhí)行模式再次成為學界爭議的焦點。我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行模式是“雙主體的主輔論”，即“以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關自己執(zhí)行為輔”的制度。但此種模式的缺陷已逐漸凸顯，鑒于《行政強制法》所體現(xiàn)的“盡量擴大行政機關的行政強制執(zhí)行權”的立法價值取向，筆者認為，可以突破法院對行政機關的執(zhí)行申請進行裁定并負責具體執(zhí)行的“裁執(zhí)合一”模式，建立司法裁判、行政執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式。

　　在司法權和行政權的博弈中，一直“難分伯仲”。《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011年1月21日起施行）有一大“亮點”，即用“一元化”的司法強制執(zhí)行模式取代行政和司法雙主體并行的“二元”強制執(zhí)行模式，實際上是改“行政強拆”和“司法強拆”并行的機制為“司法強制”的搬遷強制執(zhí)行制度。《行政強制法》（2012年1月1日起施行）又再次肯定了行政和司法雙主體并行的“二元”強制執(zhí)行模式，即“以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關自己執(zhí)行為輔。”筆者認為，之所以如此，一方面是因為立法者擔心行政執(zhí)法權的隨意濫用會侵犯相對方的合法權益；另一方面，又出于對司法的居中裁判地位和執(zhí)法效率的考量。對此，筆者認為，為充分發(fā)揮行政權與司法權的職能作用，破解當前行政強制執(zhí)行面臨的諸多困境，釜底抽薪的辦法是按照“裁執(zhí)分離”的要求，加快改革和完善我國的行政強制執(zhí)行制度。

　　一、 現(xiàn)狀透析：我國行政強制執(zhí)行的模式之爭

　　我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行模式為“以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關自己執(zhí)行為輔”的“雙主體的主輔論”模式。長期以來，對于我國行政強制執(zhí)行的模式之爭從未間斷過，一直存在不同的觀點，爭議頗大，且并未因《行政強制法》的頒布實施而終止。學界主要有四種觀點：

　　第一種觀點主張采取德奧模式，即由行政機關實施行政強制執(zhí)行權。在德奧模式中，行政機關才是行政強制執(zhí)行唯一的請求者、確認者與執(zhí)行者。德國學者認為，行政強制執(zhí)行制度屬行政范疇，而非司法范疇，行政強制執(zhí)行權理當歸屬于行政機關。如果將行政強制執(zhí)行權交由法院行使，難免會使行政權喪失獨立性與完整性。行政強制執(zhí)行是一種為國家所專有的公權力。行政機關可以自行實現(xiàn)其請求權及自行采取強制措施，無需法院或其他專門強制執(zhí)行機關的參與。行政強制執(zhí)行權依據(jù)行政強制執(zhí)行法，獨立于司法執(zhí)行權。

　　第二種觀點主張采取英美模式，即司法強制為主，并進一步擴大其強制執(zhí)行權。美國在19世紀創(chuàng)立的違憲審查制度確立了“司法優(yōu)先”、“法律支配”的觀念，司法權優(yōu)于行政權，只有法院才可以對公民采取影響其基本權利的強制執(zhí)行行為。當然，行政機關在下列特定的情況下也可以成為行政強制執(zhí)行的主體：對負有繳納國稅義務財產的查封與扣押；對外國人驅逐出境；對妨害衛(wèi)生的行為的排除；妨害安全秩序之排除。

　　第三種觀點主張采用目前我國現(xiàn)行的“雙主體的主輔論”模式，即以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關自己執(zhí)行為輔的制度。《關于〈中華人民共和國行政強制法（征求意見稿）〉的說明》對這一制度作了概括的總結，并給予了充分肯定的評價。

　　第四種觀點主張將我國現(xiàn)行的“雙主體的主輔論”模式轉變?yōu)?ldquo;以行政機關自行強制執(zhí)行為主，申請法院強制執(zhí)行為輔”的雙軌制執(zhí)行體制。此種觀點強化了行政機關的行政強制執(zhí)法權，還權于行政機關。

　　筆者認為，第一種和第二種觀點所倡導的單一制主體模式過于絕對，大多數(shù)國家實行的是將行政強制執(zhí)行權有偏重的在法院和行政機關之間合理配置的雙軌制模式，其可達到分權制衡的目的。因此，我國采用的是雙軌制模式。第三種和第四種觀點相比，筆者認為，后者的呼聲將會越來越高。《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”《行政強制法》第二條第三款規(guī)定：“行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”認真對比這兩個法條不難發(fā)現(xiàn)，前者強調的是“申請人民法院強制執(zhí)行,”而后者強調的是“行政機關強制履行義務”。由此可見，立法者在立法過程中已體現(xiàn)出逐步強化行政機關的行政強制執(zhí)行權的傾向。

　　二、“致命”缺陷：“一元”與“二元”強制執(zhí)行模式之“短板”

　　“一定的法律設施和法律資源在特定的情況下只能有效地滿足其中的一個價值，若偏重于對某一價值的追求，對另一價值的保障程度則必然受到削弱。” 毋庸置疑，“一元”與“二元”強制執(zhí)行模式之缺陷已日益凸顯。

　　（一）“一元”司法強制執(zhí)行模式的缺陷

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的一元化司法強拆模式，體現(xiàn)了中國社會對法治的一種規(guī)范性期待。將“司法”而非“行政”建構為一種寄托法治公平正義的保護性制度設置，這無疑是法治觀念和制度設計上的一大進步。然而，這種一元化的司法強拆模式也不是沒有缺陷，在中國現(xiàn)在的社會條件下也必然面臨“生存性”挑戰(zhàn)。

　　1．有違法院的居中裁判者的角色定位

　　法院的定位是居中裁判者，讓本來擔任“裁判員”角色的法院擔任“運動員”，會使法院的司法權威受到極大的挑戰(zhàn)。同時，很有可能把因司法強拆所引發(fā)的一系列爭議、矛盾和利益沖突轉移到法院，法院作為權利救濟的最后一道屏障的地位和作用便難免受到質疑。再次，司法強拆將使法院頻繁地被推向圍繞拆遷而展開的復雜、劇烈利益博弈的風口浪尖，這種直接卷入激烈利益博弈的角色，對于法院中立、消極的角色無意也是一種挑戰(zhàn)，甚至加劇“司法行政化”色彩。

　　2．使法院難脫淪為政府的“拆遷辦”之嫌

　　一直以來，都在強調司法獨立。然而，“捆綁式”拆遷，司法很難真正做到獨立。不少地方的征地拆遷工作搞的是“整體聯(lián)動”，黨政一把手任總指揮，公檢法齊上陣任副總指揮，拆遷到哪里，公檢法就到哪里，公檢法在黨的統(tǒng)一指揮下行動。在地方的政治生態(tài)中，法院的意志和權威可能受到地方政府甚至黨政長官意志的制約。法院的權力和獨立性受到多種制度性擠壓，使法院難脫淪為政府的“拆遷辦”之嫌，導致法院處于左右為難的尷尬處境。

　　3．大量的拆遷任務增加了法院的負累

　　法院負責行政強制執(zhí)行的具體實施，雖然能在一定程度上防止行政權的濫用，但卻在業(yè)務量上大大增加了法院的壓力，使得法院不堪重負，而且影響了執(zhí)行效率。司法實踐中，法院對于行政案件的處理實行的是審查和執(zhí)行的分離。具體而言，由行政庭負責案件形式上的合法性審查，由執(zhí)行庭負責強制執(zhí)行。由于法院缺乏相應的人力、物力和財力，往往由行政庭分擔部分行政強制執(zhí)行任務，法院甚至直接在行政機關設立“執(zhí)行室”，法院與行政機關聯(lián)合執(zhí)法，導致的結果是執(zhí)行效率低下，加劇了執(zhí)行難，使得本已十分有限的司法資源更加捉襟見肘，也使法院無法充分利用有限的資源行使其最本質的審判權。

　　（二）“二元”雙主體強制執(zhí)行模式的缺陷

　　1．行政與司法角色錯位

　　我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行“雙主體的主輔論”模式將絕大部分行政強制執(zhí)行權賦予法院，這種模式實際上扭曲了司法權的本質。司法的內涵應當是司法機關依法對爭議作出一個公正的具有法律權威的裁判，司法的本質是權威裁判。而我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式無論是在理論層面還是在實踐層面上，都與立法者出于公正、安全、人權保障的考慮來設置人民法院的強制執(zhí)行權，希望其發(fā)揮監(jiān)督功能的意愿相悖。法院接受行政機關的申請去強制執(zhí)行行政決定，無疑導致了司法與行政角色的嚴重錯誤。同時，我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)對于行政機關與法院的行政強制執(zhí)行權的配置缺乏明確、統(tǒng)一的標準。行政機關在何種情況下自行實施行政強制執(zhí)行權，何種情況下申請人民法院行使無明確法律規(guī)定。盡管《行政強制法》規(guī)定：“法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。”即凡是法律沒有賦予行政機關行政強制執(zhí)行權的就一律由法院行使。但這仍是一個原則性規(guī)定，這種具有很大不確定性的標準本身又沒有一種裁量判斷的客觀尺度和具有客觀、公正性的判斷主體，導致實際執(zhí)行中出現(xiàn)諸多弊端。

　　2．降低行政執(zhí)行效率

　　我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行模式，使得絕大部分的行政強制執(zhí)行權在法院。從而使得申請法院強制執(zhí)行時間較長，程序繁瑣。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前申請人民法院強制執(zhí)行的數(shù)量占行政強制執(zhí)行總數(shù)的70％，而行政機關自行強制執(zhí)行的僅占5％左右。一方面，大量的行政案件的執(zhí)行加大了本身就具有繁重審判任務的法院的執(zhí)行壓力，必然造成有限的司法資源超負荷運轉，影響了正常的司法審判活動；另一方面，此類非訴行政案件要事先經法院進行形式上的合法性審查，大大降低了執(zhí)行效率，只能造成行政強制的“執(zhí)”而不“行”，使得很難及時實現(xiàn)具體行政行為確定的義務，妨礙了行政職能的實現(xiàn)，也損害了行政機關的執(zhí)法權威。在客觀上可能會造成大量違法行為得不到及時有效的處理，進而助長了行政違法行為的泛濫，難以保障公共利益和維護正常的社會管理秩序。

　　三、解決之道：我國行政強制執(zhí)行模式的突圍

　　盡管《行政強制法》對行政訴訟法以來的行政和司法雙主體并行的模式予以確認，但我國現(xiàn)行的“雙主體的主輔論”模式的缺陷已日益凸顯。鑒于行政強制法所凸顯的還權于行政機關的傾向，筆者認為，應該突破法院對行政機關的執(zhí)行申請進行裁定并負責具體執(zhí)行的“裁執(zhí)合一”模式，建立司法裁判、行政執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式。

　　（一）“裁執(zhí)分離”模式的內涵

　　具體指在行政機關發(fā)動強制執(zhí)行權之前，由行政機關依法申請人民法院對其強制執(zhí)行決定作出合法性審查，再由行政機關來擔任具體實施的工作。 即將審查和執(zhí)行職能在法院和行政機關之間重新分配，法院重新回歸居中裁判者的角色，只負責對行政強制執(zhí)行決定的合法性進行審查，同時附帶對執(zhí)行的內容和范圍進行確定，具體的執(zhí)行則由行政機關負責實施。

　　（二）“裁執(zhí)分離”模式的價值和意義

　　《行政強制法》的出臺使強制執(zhí)行模式再次成為學界爭議的焦點，關于強制執(zhí)行模式的改革，理論界和實務界紛紛提出了不少主張。筆者認為，“裁執(zhí)分離”模式對于完善現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式，科學合理配置行政強制領域的權力具有重要意義。

　　1．“裁執(zhí)分離”模式實現(xiàn)了還權于行政機關

　　行政權的屬性決定了行政機關行使行政強制執(zhí)行權具有效益性和時效性。“裁執(zhí)分離”模式能實現(xiàn)行政強制執(zhí)行實施權向行政權的回歸。其實，《行政強制法》（草案）（三次審議稿）已確立過司法裁判、行政執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式。在此模式下，法院基本退出了行政強制執(zhí)行的具體實施。法院僅對金錢債權案件負責強制執(zhí)行，其他的行政機關向法院申請強制執(zhí)行的案件，法院只作形式上的合法性審查，作出裁定后交由行政機關委托其他組織執(zhí)行。這樣，法院不再參與到具體的強制執(zhí)行中，將大部分的行政強制執(zhí)行權還于行政機關，從而保證行政決定能及時實現(xiàn)。筆者認為，行政強制執(zhí)行權向行政機關回歸的價值取向已逐步確立，對于新的《國有土地上房屋征收與補償條例》確立的“一元化”的“司法強制”的悖論破解，具有重要的啟示性意義。

　　2．“裁執(zhí)分離”模式使得法院重歸居中裁判角色

　　“裁執(zhí)分離”模式能將法院從繁重的強制執(zhí)行實施中解放出來，重歸法院的居中裁判者的角色。法院的本質是行使審判權，法院行使行政強制執(zhí)行權會致使其喪失司法權的裁判、中立秉性。同時，還會損害行政權的完整性、執(zhí)行性和強制性，助長行政權對司法權的對抗。西方法諺云：“無訴訟即無裁判，無訴求即無法官”。 一方面說明了司法的被動性特點，另一方面更說明了人們的“訴求”才是法官存在的基礎。一旦法官裁判的公正性受到人們的懷疑，一旦法院喪失了超然、中立的可貴品質，法院存在的根基和價值依據(jù)也會蕩然無存。“裁執(zhí)分離”模式使這些問題迎刃而解，法院只對行政機關申請強制執(zhí)行的案件行使審查權，可以重歸居中裁判角色。

　　3．“裁執(zhí)分離”模式提高了行政強制執(zhí)行效率

　　法院所擁有的人力、物力和財力等物質強制力量非常有限，執(zhí)行數(shù)量龐大的非訴行政案件，不僅大大增加了執(zhí)行負擔，而且使執(zhí)行效率大打折扣。行政強制執(zhí)行權是行政法中對公民與法人等施與的最具有物質強制性、壓迫性的一種權力。 行政機關具有法院不可比擬的物質強制力量方面的優(yōu)勢，由行政機關行使行政強制執(zhí)行權能大大提高執(zhí)行效率。以河北省政府法制辦提供的一份材料為例，該省申請法院強制執(zhí)行的案件執(zhí)行率不到30％，且這類案件的執(zhí)行一般需要6至9個月甚至更長。相比而言，在公安、稅務等擁有行政強制執(zhí)行權的部門，行政強制執(zhí)行案件基本上都能執(zhí)行。

　　（三）“裁執(zhí)分離”模式的構建

　　毋庸置疑，構建司法裁判、行政執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式當是行政強制執(zhí)行領域較為理想的權力配置狀態(tài)。行政強制執(zhí)行程序包括行政機關自行執(zhí)行程序、非訴執(zhí)行程序及訴訟執(zhí)行程序三個方面。篇幅所限，筆者在此擬探討非訴執(zhí)行程序。

　　1.申請。沒有強制執(zhí)行權的行政機關應當向其所在地基層法院提出申請，市、縣級人民政府申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定，向房屋所在地基層法院提出申請。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產狀況以及其他必須提交的材料。

　　2.立案。人民法院認為強制執(zhí)行的申請符合形式要件且材料齊全的，應當在接到申請后5日內立案受理，并通知申請機關；不符合形式要件或者材料不全的應當限期補正，并在最終補正的材料提供后5日內立案受理；不符合形式要件或者逾期無正當理由不補正材料的，裁定不予受理。申請機關對不予受理的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起15日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起15日內作出裁定。

　　3.審查程序。人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予執(zhí)行作出裁定；有特殊情況需要延長審查期限的，由高級人民法院批準。人民法院在審查期間，可以根據(jù)需要調取相關證據(jù)、詢問當事人、組織聽證或者進行現(xiàn)場調查。

　　4.作出準予執(zhí)行裁定。人民法院裁定準予執(zhí)行的，應當在5日內將裁定送達申請機關和被執(zhí)行人，并可以根據(jù)實際情況建議申請機關依法采取必要措施。被申請執(zhí)行的具體行政行為存在明顯缺乏事實根據(jù)，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的，人民法院應當裁定不予執(zhí)行。人民法院裁定不予執(zhí)行的，應當說明理由，并在5日內裁定送達申請機關。

　　5.實施強制執(zhí)行。人民法院準予執(zhí)行裁定作出并送達申請機關和被執(zhí)行人后，由行使行政強制執(zhí)行權的行政機關組織強制執(zhí)行，人民法院不再將準予執(zhí)行裁定移交法院的執(zhí)行機構組織實施。

　　四、小結

　　通過以上對我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式的分析，司法裁判、行政執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”模式不僅能強化法院對行政機關的監(jiān)督與制約，防止行政權的濫用侵犯相對人的合法權益，更能消解法院既當“裁判員”又當“運動員”的尷尬，維護司法居中裁斷的地位。筆者認為，“裁執(zhí)分離”模式是對行政強制執(zhí)行領域制度資源優(yōu)化配置的一次有意探索。