當(dāng)前各地法院行政申訴上訪案件呈上升的趨勢，尤其是群眾上訪、反復(fù)越級進(jìn)京上訪案件的激增，在增加法院工作壓力的同時嚴(yán)重影響了社會政治穩(wěn)定。如何更好的化解社會矛盾，正確處理行政申訴信訪案件，維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定，是人民法院在社會轉(zhuǎn)型時期的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是當(dāng)前法院參與社會管理創(chuàng)新工作的應(yīng)有之義。

近年來隨著我國社會體制改革的不斷深入，社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利益格局進(jìn)行重新調(diào)整，各種深層次的社會矛盾和社會問題日漸顯露，法院受理的涉訴案件不斷增多，行政申訴、上訪案件也不斷增加。以如皋法院為例，2010—2011年共受理各類行政申訴上訪案件15起，相比2008—2009年度的11起大有增加，其中涉及土地案件的3起、拆遷補(bǔ)償案件4起、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的3起、不服行政處罰的3起、要求確認(rèn)具體行政行為違法的2起，申訴上訪案件逐年上升，已經(jīng)成為當(dāng)前困擾人民法院工作的一項(xiàng)十分突出的司法難題，如何更好的化解社會矛盾，正確處理行政申訴上訪案件，對于維護(hù)政治、社會穩(wěn)定，推進(jìn)司法嚴(yán)肅公正，構(gòu)建和諧社會意義重大。為了準(zhǔn)確把握人民群眾的關(guān)切和期待，準(zhǔn)確把握行政審判的特點(diǎn)和規(guī)律，破解政案件申訴上訪這一難題，緩解申訴上訪工作的壓力。我院行政庭對近兩年行政案件申訴上訪案件進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，對行政申訴信訪案件的主要特點(diǎn)和引發(fā)申訴信訪的原因進(jìn)行分析，并就進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)行政申訴上訪工作提出對策建議。

一、申訴上訪行政案件的主要類型。

1、征地、拆遷案件。隨著我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)和城市改造，一些被征地農(nóng)民、被拆遷戶未得到補(bǔ)償或合理補(bǔ)償，未得到妥善安置，利益受損，而政府的征地或拆遷審批手續(xù)不完善、不合法，當(dāng)事人寄希望于法院裁判。法院裁判時，如政府征地拆遷手續(xù)合法，但補(bǔ)償安置存在問題，這本身不是行政審判所能解決的，法院會盡力與政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成維持政府決定，相對人對行政裁判不服上訪；如政府征地拆遷手續(xù)存在程序問題，但關(guān)涉公共利益，或整個區(qū)域絕大部分已征地、拆遷完畢，極少數(shù)人起訴，法院不能為少數(shù)人利益而否定征地拆遷的合法性，通常支持政府，從而引起相對人對法院的不滿容易導(dǎo)致群眾上訪，如住常青鎮(zhèn)的吳某以常青鎮(zhèn)政府不按照建房用地許可證放樣為由向如皋市人民法院提起行政訴訟、顧某等106人訴如皋市政府土地使用權(quán)處理決定爭議等案件。   

2、行政賠償案件。賠償請求人本來就因國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵害而倍受委屈，如再遇賠償不順或不能，極易上訪。一是國家賠償要經(jīng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的違法確認(rèn)程序，未經(jīng)確認(rèn)法院無權(quán)受理賠償申請，很多申請人對此不理解，固執(zhí)的認(rèn)為是法院不受理而針對法院申訴、上訪。二是對國家賠償?shù)脑瓌t、范圍、規(guī)范等認(rèn)識不夠，缺乏理性，堅持自己的賠償要求，法院未達(dá)到其要求就信訪。

3、涉及職工身份、工齡、退休、養(yǎng)老、社保等案件。這關(guān)涉職工尤其退休職工的生計問題，不論職工所在單位向行政主管機(jī)關(guān)申報錯誤，還是主管機(jī)關(guān)辦理錯誤，職工都會在所不問，其要求的是糾正、補(bǔ)救。法院裁判時，如職工單位錯誤，則不會否定行政主管機(jī)關(guān)行為的合法性，告知當(dāng)事人通過行政途徑糾錯。如行政主管機(jī)關(guān)錯誤，法院判令其糾正。但實(shí)踐中，當(dāng)事人常常無法通過行政途徑得到糾正，或長期得不到糾正，或?qū)Ω恼Y(jié)果不滿意，都會引發(fā)當(dāng)事人對原行政裁判的上訪，且退休職工有充足時間上訪，例如朱某認(rèn)為如皋市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理處未能依法發(fā)放養(yǎng)老金而提起行政訴訟一案。

4、清查違法占地、拆除違章建筑案件。一些地方為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，招商引資，違法違規(guī)批準(zhǔn)用地，或明知違法占地長期存在卻不查處，等國家集中整治違法占地時，不講程序，不講誠信，收回土地或作出處罰決定。法院基于國家保護(hù)土地資源的公益，一般對政府行為審查相對寬松，相對人不服上訪。拆除違章建筑，同樣有違法長期存在未被拆除的情況，當(dāng)事人沒有合法手續(xù)但長期居住，有些是歷史變故、政策變化等原因?qū)е挛慈〉煤戏ㄊ掷m(xù)的。法院認(rèn)為欠缺建設(shè)手續(xù)，維持政府拆除決定，而當(dāng)事人認(rèn)為拆除法律依據(jù)不足、程序不合法，沒有考慮其利益，不服上訪。

5、行政不作為案件。對行政不作為案件的信訪，如未頒發(fā)證照，未依法發(fā)放撫恤金或給予待遇等，是隨公民法律意識的增強(qiáng)而出現(xiàn)的。當(dāng)事人起訴行政機(jī)關(guān)不作為，法院審查后認(rèn)為，原告沒有提出申請，或不屬于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，或行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了職責(zé)，依法判決駁回訴訟請求。實(shí)踐中原告可能提出過申請，但行政機(jī)關(guān)拒不接受也不出具相關(guān)憑證，或原告堅持認(rèn)為屬于行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍，或認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有保護(hù)或及時保護(hù)其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，或行政機(jī)關(guān)的作為沒有達(dá)到其預(yù)期程度，都導(dǎo)致原告不服裁判上訪。還有原告申請復(fù)議而復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，法院認(rèn)為已超過復(fù)議期限或不屬于復(fù)議范圍或復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，當(dāng)事人對此不理解，堅持上訪。

二、行政申訴上訪案件特點(diǎn)。

1、反復(fù)申訴上訪。上訪時間長、次數(shù)多；大部分涉法涉訴上訪人都有多次信訪經(jīng)歷，而且部分有進(jìn)京上訪史，此類案件一般有較長的時間跨度，長的數(shù)年、數(shù)十年。如吳某訴如皋市常青鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府不履行法定職責(zé)一案，2000年如皋法院作出一審判決后，吳某本人不服上訴后經(jīng)南通中院、江蘇省高院三級法院處理，吳某仍舊不服此后多次進(jìn)京上訪，時間長達(dá)十年。

2、敗訴當(dāng)事人是涉法上訪案件的“主角”； 部分當(dāng)事人受“輸了官司，丟不起人”的思想影響，不聽從法官的意見，履行相應(yīng)的義務(wù)，反而認(rèn)為“有理無理”都要找“領(lǐng)導(dǎo)”反映反映情況，存在一定的僥幸心理。

3、越級上訪現(xiàn)象普遍；有的上訪人錯誤地認(rèn)為，越往上找解決問題越快，因而將上訪信到處郵寄直至中央，或者親自到南京甚至北京上訪，例如如城鎮(zhèn)的周某、高明鎮(zhèn)的繆某就多次到北京越級上訪。

4、上訪群眾認(rèn)識偏見，開口講上訪，有“鬧則優(yōu)”的思想；一方面認(rèn)為走司法途徑花費(fèi)的成本高，程序多、時間長、效果不明顯；另一方面受“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的影響，認(rèn)為自上而下，人多勢眾給政府施加壓力，處理問題才有利，轉(zhuǎn)而向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、上級機(jī)關(guān)投訴，欲尋求法律程序之外的請愿活動，來達(dá)到解決問題。

5、上訪群眾言行偏激，對立思想較重，并且形式多樣，息訴工作難度大。如白蒲鎮(zhèn)高建華不服行政處罰一案，高建華性格偏執(zhí)，不善與別人溝通，每次接訪其都存在嚴(yán)重的對立情緒，致使接訪工作一度陷入困境。

三、申訴、上訪行政案件的成因分析。

行政申訴、上訪案件是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特定歷史時期的產(chǎn)物，有著深刻的時代背景和社會政治經(jīng)濟(jì)方面的根源。其形成的原因是多方面，既有社會轉(zhuǎn)型期矛盾增多的因素，也有法律調(diào)整范圍拓寬，需要法律調(diào)整的矛盾相應(yīng)增多的原因。

1、司法公信力下降，群眾信“訪”不信“法”，是導(dǎo)致行政案件信訪的根本原因。  司法公信力是司法機(jī)關(guān)依法行使司法權(quán)的客觀表現(xiàn)，是裁判過程和裁判結(jié)果得到民眾充分信賴、尊重與認(rèn)同的高度反映。司法公信力的高低，直接決定著行政案件的信訪數(shù)量的多少。“在一個秩序良好的社會中，司法部門應(yīng)得到人民的信任和支持，從這個意義出發(fā)，公信力的喪失就意味著司法權(quán)的喪失。” 社會爭議司法權(quán)無法最終解決了，社會公眾就轉(zhuǎn)向信訪途徑。近年來，司法公信力下降，群眾信“訪”不信“法”，是導(dǎo)致行政案件信訪的根本原因。

2、我國正處在社會變革轉(zhuǎn)型期，社會矛盾凸顯，利益沖突激烈，是引發(fā)行政案件信訪的社會原因。  我國正處在社會變革轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利益分配不公，貧富差距加大，一些社會轉(zhuǎn)型期問題如征地拆遷、土地調(diào)整、企業(yè)破產(chǎn)、改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工安置、養(yǎng)老保險等，很大程度上是行政權(quán)主導(dǎo)運(yùn)行的，市場無力調(diào)節(jié)，矛盾歸結(jié)到法院。 而“鄉(xiāng)村社會”向“法治社會”轉(zhuǎn)變中的中國百姓，“官就是法”、“法就是官”、清官情節(jié)等封建思想殘存，法治思想淡薄、法律知識欠缺，這些問題關(guān)系其切身利益，對司法公正的期望值又很高，一旦裁判未能滿足其要求，就效仿古人進(jìn)京上訪謀求自救。

3、申訴、上訪人員依法有序維權(quán)觀念的法律意識薄弱。法律知識欠缺、訴訟風(fēng)險意識差、訴訟能力弱，且對案件處理結(jié)果盲目高期望值。 這最終歸結(jié)為信訪人對法律的不信仰。然而隨著普法活動的逐步深入，群眾維護(hù)自己合法權(quán)益的意識日趨強(qiáng)烈，遇到問題敢說、敢講、敢反映，這本是民主進(jìn)步的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)值得肯定。但與之相適應(yīng)的程序意識卻相當(dāng)滯后，甚至就沒有遵循正當(dāng)途徑逐級反映的意識，一訪就到北京，失范脫序，引發(fā)事端。 行政爭議通過獨(dú)立、中立、公正的行政訴訟程序后，無論裁判結(jié)果是否達(dá)到實(shí)質(zhì)公正，都應(yīng)當(dāng)被信任和尊重。如果與事實(shí)相悖，未實(shí)現(xiàn)個案公正，也是司法預(yù)設(shè)的應(yīng)當(dāng)寬容和接納的成本。然而多數(shù)申訴、上訪人對此不予理會，以自身利益片面理解法律，斷章取義，鉆法律空子，懷疑裁判的公正性，猜測法官枉法裁判；忽略法院的被動裁判，忽視法定的訴訟時效、舉證責(zé)任、舉證期限等規(guī)定，只要裁判于己不利，就認(rèn)為法院不公，將自身原因引起的敗訴歸責(zé)于法院；不遵守法律規(guī)定，不履行法定義務(wù)，案件尚在審理中就信訪，給法院施壓，對結(jié)果不服的，不走正常法律程序，上訴期內(nèi)不上訴，過上訴期后到處申訴上訪，引起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、督辦，達(dá)到起既省錢又解決問題的目的。信訪直接引起上級領(lǐng)導(dǎo)重視，成本低，收效快，當(dāng)事人出于成本考慮，不走訴訟途徑堅持信訪。有的上訪人心理扭曲，以上訪為業(yè)，濫用申訴權(quán)和國家“穩(wěn)定壓倒一切”的政策，故意選擇在節(jié)假日、重要會議期間上訪，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，滿足個人要求。有的上訪人員認(rèn)為只有找到上級領(lǐng)導(dǎo)，只有把問題鬧大才能解決問題，花錢少，辦事快。現(xiàn)實(shí)中，這樣的案例確實(shí)時有發(fā)生，形成了一訪就靈，一訪就管的錯誤觀念，其他人也紛紛效仿，導(dǎo)致了惡性循環(huán)

四、行政申訴上訪案件的解決思路。

由于 行政法律關(guān)系覆蓋并滲透了行政相對人生活領(lǐng)域的各層面，而且具有不可替代性，對行政相對人影響較大。行政案件涉及公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，很多時候解決的不僅僅是行政訴訟當(dāng)事人的個案訴求關(guān)系，更多的也折射出司法機(jī)關(guān)對行政法律秩序的價值判斷。行政相對人希冀通過行政訴訟徹底地解決其困境，認(rèn)為行政行為不合法或不合理、不符合實(shí)際情況；行政機(jī)關(guān)則是站在維護(hù)社會秩序、把握行政政策的整體角度上行事；司法機(jī)關(guān)只能從合法性入手去審查行政行為，無法對其合理性進(jìn)行評價。

如此格局，往往會在行政訴訟中形成三者之間的錯位，一定程度上使行政相對人產(chǎn)生行政糾紛未予徹底解決的感覺。 若要理順行政訴訟法律關(guān)系，除了在行政訴訟框架內(nèi)不斷進(jìn)行完善外，還需根據(jù)行政案件自身特點(diǎn)，以更開闊的視野和思路探索新的助力。在行政訴訟過程中，以司法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，形成與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，在行政行為合法的限度內(nèi)，傾向于保護(hù)行政相對人實(shí)現(xiàn)利益的最大化或達(dá)到其利益的最小折損。

1、審判人員需加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)意識。審理行政案件時，在綜合分析客觀證據(jù)、充分聽取當(dāng)事人訴訟意見的基礎(chǔ)上，審判人員應(yīng)隨時保持對案件可協(xié)調(diào)性的敏感，于可協(xié)調(diào)的范圍內(nèi)組織行政機(jī)關(guān)與行政相對人進(jìn)行協(xié)商，盡量避免激化矛盾，尋求法律與行政手段的最佳結(jié)合點(diǎn)，積極推動當(dāng)事人之間妥當(dāng)?shù)亟鉀Q爭議。

2、需要行政機(jī)關(guān)積極參與行政訴訟，共同構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。行政訴訟中的協(xié)調(diào)不僅需要司法機(jī)關(guān)的努力，更需要行政機(jī)關(guān)的主動配合，在法律允許的范圍內(nèi)，重新審視行政行為，通過行政訴訟不斷完善自身的工作，尤其是在涉及到處理行政相對人重大利益法律關(guān)系上應(yīng)當(dāng)慎之又慎，嚴(yán)格依法行政，充分保護(hù)相對人的合法權(quán)益。當(dāng)出現(xiàn)行政案件申訴上訪的情況時，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)配合法院做好相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作。

3、需進(jìn)一步完善行政行為及審判行為的釋明制度。為了避免出現(xiàn)行政案件的申訴上訪，應(yīng)著力從源頭上將行政法律關(guān)系引導(dǎo)至合法合理的軌道上。行政機(jī)關(guān)在做出行政行為后，應(yīng)向行政相對人充分地說明理由，不能僅是簡單地作出處理決定。在行政處理過程中，行政機(jī)關(guān)做出行政行為的依據(jù)有的是內(nèi)部的行政規(guī)定或政策，而其中很大一部分都是未對社會正式公布的內(nèi)部文件，因此，行政相對人對行政行為因何做出或內(nèi)部文件精神可能會存在困惑，若行政機(jī)關(guān)未能清楚詳細(xì)地加以釋明，則不利于相對人理解行政行為，容易造成相對人對其的不信任。在審判過程中也如此，除了在各審理環(huán)節(jié)中充分地保障相對人的訴訟權(quán)利外，還應(yīng)在做出判決，尤其是做出對相對人不利的判決后對判決理由和依據(jù)向其予以詳細(xì)的說明，以及時地疏導(dǎo)相對人，使其能夠正確地理解行政判決，自愿執(zhí)行判決。

4、需要加強(qiáng)與部門聯(lián)動，聯(lián)合解決涉法上訪群眾困難。通過案件排查，走訪當(dāng)事人，與地方政府以及信訪部門聯(lián)系等多種形式和手段，努力做好化解工作。對訴訟程序已經(jīng)走完而訴求又存在一定道理的當(dāng)事人，法院積極與信訪部門特別是當(dāng)?shù)攸h委政府、基層組織聯(lián)系，共同做好說服化解工作；對訴求不合法但生活確有困難的當(dāng)事人，在加強(qiáng)說服教育的同時，法院爭取得到黨委和政府有關(guān)部門的支持，通過求助機(jī)制，積極采取行政救濟(jì)、社會援助、親情幫扶等方法解決當(dāng)事人實(shí)際困難。”  

5、需要加強(qiáng)法制宣傳，增強(qiáng)法律意識。加強(qiáng)依法信訪宣傳，規(guī)范信訪舉報行為。大力宣傳依法信訪的有關(guān)法律、法規(guī)引導(dǎo)群眾依法信訪。充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)站等媒體及各種宣傳陣地，教育信訪者既要正確行使權(quán)利，又要履行義務(wù)。把信訪法制宣傳與接訪、下訪、回訪工作結(jié)合起來，對違反程序來信來訪的，要從法律、政策的角度指明正確途徑和方式。 

行政案件的申訴上訪性對于民事、刑事案件有其自身的特殊性，大多是針對房屋拆遷等對行政相對人重大利益有影響的行政判決，其中不僅涉及到司法機(jī)關(guān)對行政行為的合法性判斷問題，也不可避免地與行政機(jī)關(guān)的短期或長期政策導(dǎo)向相關(guān)，因此，解決此類案件的申訴上訪需要行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)等多部門形成合力，在各自的法定職權(quán)內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，更要在事前、事中和事后都做好相應(yīng)的工作，以更好地化解矛盾，滿足人民群眾的司法需求和社會需求。從而真正踐行“人民法官為人民”主題實(shí)踐活動，弘揚(yáng)“公正、廉潔、為民”的司法核心價值觀，提高司法能力，確保司法廉潔，為推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展作出新的更大的貢獻(xiàn)。