支付令是一種高效、便捷、經濟的債權實現的方式，但在審判實踐中卻很少有人申請支付令，筆者所在的法院2005-2010年6年間，僅有一件申請支付令案件。支付令作為非訴債權實現方式在司法實踐中使用率低下，成為“食之無味棄之可惜”的“雞肋”。對支付令使用率低下的原因我們應進行深入調查研究，從中尋找對策，從而優化支付令效果，提高支付令使用率。

一、支付令在司法實踐中的困境。

支付令作為一種債權實現方式無論對法院還是當事人均有很多益處，但是現實司法實踐中債權人、司法人員均不愿使用支付令，督促程序作為一種非訴程序已經成為食之無味棄之可惜的雞肋。

（一）債權人不愿申請支付令。筆者通過問卷調查的方式對債權人不愿意申請支付令的原因進行調查，隨機抽取到法院立案的債權人40人次進行問卷調查，其中，對支付令制度不了解的18人，占45%；支付令因義務人提出異議容易導致失效的13人，占32.5%；雙方矛盾爭議較大，不宜申請支付令的9人，占22.5%。通過以上調查，我們可以知道債權人為什么不愿申請支付令原因有：1、法律宣傳不到位，債權人不知道有支付令督促程序。1991年，我國的民事訴訟法即規定了督促程序，但對于非訴矛盾糾紛解決模式是近幾年剛剛興起并被人們逐漸認知的一種糾紛解決機制，對于督促程序只有司法工作者能夠了解其運作程序以及實際價值，廣大群眾對此不甚了解；2、支付令因債務人提出異議，容易導致支付令的失效與執行程序終結。債務人在法定期間提出書面異議的，人民法院無須審查異議是否有理由，應當直接裁定終結督促程序，依此規定，人民法院僅對債務人提出的異議進行形式審查，只要異議在形式上符合法律規定的要件，即可認定異議成立，支付令失效。同時，支付令還會因申請人的行為導致督促程序終結。《最高人民法院關于適用督促程序若干問題的規定》第五條規定，人民法院受理債權人的支付令申請后，經審理，有下列情況之一的，應當裁定駁回申請：（一）當事人不適格；（二）給付金錢或者匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉讓的存款單等有價證券的證明文件沒有約定逾期給付利息或者違約金、賠償金，債權人堅持要求給付利息或者違約金、賠償金；（三）債權人要求給付的金錢或者匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉讓的存款單等有價證券屬于違法所得；（四）債權人申請支付令之前已向人民法院申請訴前保全，或者申請支付令同時又要求訴前保全。

（二）司法人員不建議當事人申請支付令。律師、法律工作者不建議當事人申請支付令，一方面支付令無需開庭，無法收取出庭費用，另一方面支付令無需開庭，律師、法律工作者的價值無法體現。法官不愿啟動督促程序。筆者通過問卷調查的方式對法官不愿意啟動督促程序的原因進行調查，隨機抽取一線法官30人次進行問卷調查，其中：支付令因債務人異議容易導致督促程序終結，支付令失效，前期所作的工作都將宣告作廢，造成司法資源浪費的有14人，占47%；支付令具體操作程序規定過于簡單，缺乏詳細的操作規程，適用起來會面臨很多新問題無法解決的4人，占13%；支付令案件多為債權類案件，案情簡單，容易調解，適用支付令將影響調解率等考核指標的有12人，占40%。通過以上調查可知，法官不愿啟動督促程序既有法律法規不完備的原因，也有法院考核評價制度原因所致。

二、支付令存在的現實必要性研究。

不同類型的民事糾紛需要有與之相適應的訴訟程序加以解決，督促程序就是針對債權債務關系明確、債務人逾期不予清償的案件，法院通過簡便快速的方式督促債務人償還債務，對于這類糾紛如果仍按照普通程序進行審理，則顯得過于繁瑣，有違訴訟經濟原則，也不利于債權人及時實現債權。

（一）支付令可以減少當事人訴累，有利于提高案件社會效果和法律效果。工作中，我們經常會碰到有的案件當事人明明勝訴了，還是對法院工作不滿意，究其原因主要是訴訟成本太高，訴訟時間過長。對此，支付令卻有得天獨厚的優勢，主要體現在以下幾個方面：1、有助于縮短債權實現時間。民訴法規定，人民法院對債權人提出支付令申請的，人民法院在5日內審查決定是否受理，如決定受理，應當在受理之日起15日內向債務人發出支付令，債務人應當自收到支付令之日起15日內清償債務，而訴訟案件審查期限是7日，受理后適用簡易程序的審理期限是三個月，普通程序是六個月，當事人不服的可在收到判決書后起十五日內向上一級法院上訴，從法律規定上看，督促程序的債權實現期限遠遠小于訴訟程序債權實現期限。以筆者所在市的基層法院為例，通過申請支付令的債權實現期限平均為9天，通過訴訟程序債權實現期限平均為24天，兩者平均相差15天。2、手續簡便，只需一份支付令申請書即可，無需開庭。法院直接對債權人提供的事實、證據進行審查，債權債務關系明確、合法即可發出支付令，無需開庭審理。3、降低債權實現成本,一方面，申請支付令無需開庭審理，可以省去代理人出庭的費用；另一方面，申請支付令的申請費僅是財產案件受理費標準的1/3。以10萬元標的為例，申請支付令僅需766元，如果訴訟則需要繳納2300元，節約了1534元。同時，支付令的管轄不受標的數額限制，可以就近選擇有管轄權的基層法院申請，避免到上一級法院訴訟，減少奔波之苦。

（二）支付令可以在一定程度上解決案多人少的矛盾，真正做到難案出精品，簡案出效率。目前，各級法院案件均呈普遍增長態勢，以筆者所在的基層法院為例，2006年至2009年的四年間收案數量翻番，每年均增加1000多件，其增幅分別為34.3%、36.3%、16.5%，2010年審判人員人均結案數達240件以上，案多人少矛盾突出。支付令在解決案多人少矛盾有其獨特優勢，主要表現在以下幾方面：1、通過申請支付令可以過濾掉大量簡單案件，讓法官有更多的精力處理疑難復雜案件。債權類糾紛是民商事糾紛的重要組成部分，2010年，筆者所在法院新收各類民商事案件4377件，其中債權類糾紛2012件，占案件總數的45.97%，案件平均審理天數為31.40天。在2012件債權類糾紛中，調解結案的占52.08%，判決結案的占41.5%。

根據支付令適用條件、終結事由，我們對上述案件中可以適用支付令并可能獲得成功的案件數量進行測算。上述案件中，除被告下落不明無法送達、債務人對事實有異議并提供證據的案件會導致申請支付令失敗，其余案件一般均可申請成功，約占71%，占當年全院案件總量的32.63%。1991年法國初審法院運用指令支付程序（即督促程序）的情形占受理訴訟方式的72%。如果有超過30%的案件能夠通過非訴的形式加以化解必然會大大減少訴訟案件壓力，讓法官有更多的時間處理訴訟案件。2、支付令不需要開庭審理，經當事人申請即可以啟動審查程序，減少人力、物力。人民法院對督促案件的審查，主要采取對債權人的申請進行書面審查的方式，不需要詢問當事人，也不需要開庭審理，只需審判人員一人即可，這樣節省了審判資源，給訴訟案件提供了更多的人力和物力。

三、優化支付令效果的程序治理。

支付令容易失效是制約督促程序運用和推廣的重要原因，督促程序的終結和支付令失效一方面造成債權人維權成本的提高，另一方面造成司法資源的浪費。筆者試圖通過對督促程序進行程序整合、治理，從而優化申請支付令的效果，實現督促程序與訴訟程序的無縫對接，提高法官及債權人適用支付令制度的積極性。

（一）提高支付令申請成功率。1、加強督促程序相關法律法規的宣傳，提高大家申請支付令的針對性，對于支付令申請條件及程序，支付令異議的效力以及督促程序終結的情形等法律法規應當予以宣傳，引導大家通過非訴程序快速化解矛盾。1988年法國，因為收取沒有支付的款項而向法院提起訴訟中，已有四分之三的債權人是在“指令支付”（即督促程序）簡易程序范圍進行訴訟。首先，在立案階段，立案人員可以對符合申請支付令條件的案件進行分流引導；其次，通過新聞媒體，發布關于申請支付令的典型案例，引導當事人自覺選擇申請支付令；第三、加大支付令案件的執行力度，進一步突出支付令“快速”的效果。2、對于被申請人提出的書面異議，進行有限度的實質性審查，即對于不需要雙方舉證，屬于眾所周知的事實、定理、規律，或經過計算或簡單分析即可確定的事實，可以直接認定。例如被申請人對債務本身無異議，但提出債務已超過訴訟時效了，經審查借條是在兩年內出具，可以直接認定異議不成立；被申請提出雙方約定的利息過高，屬于高利貸，審核人根據中國人民銀行同期同種類貸款利率計算，并未超過貸款利率四倍的，可以直接認定異議理由不成立。對于有限度的實質性審查要把握無需舉證和常識分析兩個限度，在必要時可以通過聽證等形式給予雙方申辯陳述的機會。

（二）實現督促程序與訴訟程序的無縫對接。將訴訟程序作為督促程序的后備和保證，能夠使債務人慎重運用支付令異議權，提高支付令的效果。1、債權人申請支付令時受理法官應詢問申請人，如支付令申請失敗是否愿意由法院直接轉入訴訟程序，如債權人同意，在支付令失效或督促程序終結后由法院直接立訴訟案件，進入訴訟程序，無需當事人親自到法院重新立案；2、在轉入訴訟程序時，以前繳納的申請費用直接轉作訴訟費用，實行多退少補；3、無需申請人重新遞交訴狀，由申請書代替訴狀；4、自被申請人收到支付令之日起即開始計算舉證和答辯期限，無需再重新給予被申請人舉證和答辯期限，被申請人的書面異議書可作為訴訟案件被告的書面答辯，可直接安排開庭。

（三）進一步完善督促程序操作流程。目前，關于申請支付令的操作流程主要在民法通則及其解釋以及最高院的適用督促程序若干問題的規定中，這些規定對于一套訴外矛盾化解機制來講規定過于籠統，缺乏可操作性，甚至還有許多不完善的地方。例如對于擔保案件擔保人是否能申請支付令；對于被申請人對于債務部分提出異議，對因部分異議而失效的部分是適用裁定予以確認，還是收回原支付令重新下達新的支付令等現行的法律法規未給予明確規定。督促程序是一種特別程序，它是通過非訴的方式來解決訴的問題，因此它具有很多訴的性質，我們應可以鑒訴的規定對督促程序加以完善。1、確立異議證據制度。現行的督促程序，對于異議人提出異議僅進行形式審查，只要提出書面異議即可，容易導致異議濫用，應當要求異議人在提出書面異議的同時提供相關證據，對于證據真實性、客觀性和關聯性可不予實質性審查；2、確立異議審查回避制度，異議人提出異議時有權知道異議審查人，異議人認為異議審查人有符合民事訴訟法第45條規定的回避情形的可以申請異議審查人回避，關于回避的確定可以參照訴的規定予以確立；3、確立支付令錯誤救濟制度。最高院的適用督促程序若干問題第11條，賦予了法院院長對確有錯誤的支付令提出重新審查的權利，同時也應當賦予債務人對已經生效的支付令提起重新審查的權利；4、結合目前的司法實踐，對督促程序實行過程中遇到的一些具體問題制定相應制度設計，破除支付令的梗阻，充分發揮其自身優勢。