中國人口絕大部分生活在農(nóng)村，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民”是我國社會發(fā)展所面臨的一個重大問題。國家扶貧開發(fā)辦公室的數(shù)據(jù)顯示，截至2004年底，我國沒有解決溫飽的貧困人口有2610萬，還有5000萬人是沒有穩(wěn)定解決溫飽的低收入人群，兩者合計有7600多萬人，而這些人絕大部分生活在農(nóng)村。隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，失地農(nóng)民的境況已經(jīng)成為一個嚴重的社會問題，按照征用土地量和農(nóng)民人均土地量的保守估計，目前全國約有4000萬失地農(nóng)民，其中那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的失地貧困農(nóng)民，已經(jīng)成為一個特別需要關(guān)注的社會群體。隨著城鄉(xiāng)差別的擴大，進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)字顯示，截至2005年底，我國已經(jīng)有1.5億農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體。由于農(nóng)村貧困人口、失地農(nóng)民和農(nóng)民工的維權(quán)意識較差，他們往往成為社會強勢群體的侵害對象，尤其是近年來出現(xiàn)的包工頭拖欠農(nóng)民工工資事件更是層出不窮，這與構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村的時代主題顯得格格不入，因此，建立一個完善的農(nóng)民法律援助體系已經(jīng)成為了現(xiàn)今亟待解決的重要問題。

2001年3月全國人民代表大會通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中提出建立法律援助體系；2003年《法律援助條例》中明確了政府在法律援助中的責(zé)任。中國法律援助體系建立的基本指導(dǎo)思想應(yīng)是從中國的實際出發(fā)，實事求是，借鑒世界各國的成功經(jīng)驗，建立有中國特色的法律援助體系。其中最具中國特色的部分之一就是對農(nóng)民的法律援助。而我國農(nóng)民社會的法律援助機制的架建，在尊重歷史、照顧習(xí)慣和傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，可以從以下方面考慮：

（一）建設(shè)全方位、多渠道、點面結(jié)合的農(nóng)民法律援助機制體系

首先，應(yīng)根據(jù)各援助主體的性質(zhì)和職能，有重點地為農(nóng)民提供專項法律援助。①要充分發(fā)揮律師在法律援助中的作用。我國12萬律師是法律援助的主力軍，要進一步完善律師辦案補貼制度，努力避免辦案補貼不到位和辦案補貼低于辦案成本的情況出現(xiàn)。要進一步將法律援助工作確定為律師的一項社會義務(wù)，或者通過一些行政手段，使律師嚴格貫徹我國《律師法》和《法律援助條例》所確定的法律援助義務(wù)。我國律師目前對法律援助義務(wù)的認識與西方國家存在較大差距。美國的律師職業(yè)責(zé)任規(guī)范條例中規(guī)定，每名律師每年應(yīng)自愿做50小時的免費工作。加州律師協(xié)會還通過決定，把5月作為免費提供法律服務(wù)月。加拿大政府則對律師辦理法律援助案件的收費標準進行了封頂限制，律師界也明確提出了律師的責(zé)任，“律師應(yīng)當以低于平時的價格提供法律援助服務(wù)”。德國《律師法》明確規(guī)定了律師有提供民事、刑事、咨詢等法律援助義務(wù)。在澳大利亞、新西蘭、英格蘭和威爾士都有大量的志愿者參與刑事法律援助行動，用義務(wù)的方式來彌補政府經(jīng)費的不足。②要充分發(fā)揮社會團體在法律援助中的地位和作用。從我國法律援助的實踐來看，參與援助的社會團體主要包括各級工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、共青團等組織，上述社團組織參與法律援助活動，一般都通過設(shè)立社團法律援助組織的方式，由其所屬的人員對外以社團法律援助組織的名義開展工作。囿于專業(yè)人才的缺乏，其參與援助的活動形式一般僅限于法律咨詢、代寫法律文書、非訴訟代理等形式，很少出現(xiàn)直接代理訴訟和刑事辯護等形式。因此要大力培養(yǎng)、接納具有一定專業(yè)知識的人才參與社會團體的法律援助活動。③要充分發(fā)揮法律院校在校師生在法律援助中的作用。高等法律院校的教師是法學(xué)理論的探索者，完全有能力指導(dǎo)學(xué)生開展法律援助實踐活動。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年底，我國已有法學(xué)本科專業(yè)的高等院校559所（這一數(shù)字不包括獨立院校以及各類法學(xué)專科院校），法學(xué)專業(yè)的在校本科生和研究生合計達30萬人，其中本科生為20多萬人，法律碩士專業(yè)學(xué)位研究生2萬多人，法學(xué)碩士研究生6萬多人，法學(xué)博士研究生6000多人。法律專業(yè)的學(xué)生對社會實踐感興趣，有熱情，如果能把這些人組織好，將對我國法律援助的發(fā)展提供強大的智力支持。

其次，現(xiàn)有的專職法律援助機構(gòu)和其他社會團體提供的法律援助應(yīng)主動給農(nóng)民以更多的關(guān)注，即變被動服務(wù)為積極主動服務(wù)。中國農(nóng)民普遍受教育的程度較低，加之傳統(tǒng)文化的影響，主動維權(quán)的意識不強；少數(shù)雖想維權(quán)，但不知向何處申訴或無力申訴。因而客觀上農(nóng)民享有的法律援助還不夠普遍，以致于造成事實上法律服務(wù)資源分配的不平衡。為此，當前各級各類法律援助機構(gòu)對農(nóng)民法律援助的重點是有針對性地、制度化地進行法律宣傳和咨詢，使之成為經(jīng)常性和普遍性的活動，使廣大農(nóng)民的法律意識得以提高，知道權(quán)利何在，如何維權(quán)。繼而在此基礎(chǔ)上，提供各種訴訟服務(wù)，幫助農(nóng)民實現(xiàn)其合法權(quán)益。

再次，進一步完善司法救助的途徑和方式。人民法院和人民檢察院作為我國專門的司法機關(guān)，應(yīng)當探索如何更好的為弱勢群體服務(wù)。正如最高人民法院院長肖揚在部署2007年人民法院工作時所指出的那樣，“如果沒有對困難群眾、困難群體特殊的制度保護，法庭就容易變成訴訟技巧的競技場，強者和弱者在形式主義面前會很難獲得實質(zhì)正義的平衡，這絕對有違我們的初衷，我們要提倡更耐心一點地傾聽弱勢一方的聲音”。完善司法救助必須進一步更新司法理念，改革司法體制，拓寬司法救助的范圍和領(lǐng)域，將司法救助的領(lǐng)域從訴訟前和訴訟中逐步拓展到訴訟終結(jié)后的執(zhí)行階段，例如建立執(zhí)行救助基金、對部分申請執(zhí)行人進行經(jīng)濟救助或救急資助等。進一步建立起全國范圍內(nèi)的司法救助專項基金，從而為司法救助創(chuàng)造更為廣闊的發(fā)展平臺，彰顯司法人文關(guān)懷。

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)，規(guī)范法律援助運行

司法所是設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的國家司法行政機關(guān)，是縣級司法行政機關(guān)的派出機構(gòu)，司法助理員則是基層政權(quán)的司法行政工作人員，他們是中國司法行政機關(guān)的神經(jīng)末稍。在我國農(nóng)村，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是設(shè)立了司法所就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置了司法助理員這一職務(wù)，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣司法局的指導(dǎo)下工作，主要負責(zé)調(diào)解委員會和法治宣傳教育工作，工作范圍從解決打架斗毆到山林地界糾紛和離婚調(diào)解等。可以說鄉(xiāng)村司法所覆蓋面廣，扎根農(nóng)村，熟悉農(nóng)民經(jīng)常面臨的法律問題，而且可以作出較快的反應(yīng)，能夠避免矛盾的激化，最適合作為農(nóng)民法律援助機構(gòu)。從成本效益角度看，法律援助機構(gòu)可以設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所之內(nèi)，或采取“一套人馬，兩塊牌子”的形式，以充分利用現(xiàn)有資源。

司法所在農(nóng)村開展法律服務(wù)工作具有天然的優(yōu)勢和客觀的需求。一方面農(nóng)民迫切需要法制宣傳，只要工作有針對性和實用性，農(nóng)民都會樂意接受；另一方面，從黨政部門來說也需要司法所做好參謀，以實現(xiàn)依法治鄉(xiāng)和依法治村。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也認識到司法所就象農(nóng)村衛(wèi)生院那樣不可缺少，一個緩解了農(nóng)村缺醫(yī)少藥的問題，一個緩解了農(nóng)民對法律援助的迫切需要。一些地方司法所定下了“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”的目標，客觀上為農(nóng)民提供了法律援助。因此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)成農(nóng)民法律援助機構(gòu)和現(xiàn)實與需要相符合。

但是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所作為農(nóng)民法律援助機構(gòu)顯然加大了司法所的工作負擔(dān)，因此必須加強建設(shè)力度。一方面要得到黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，另一方面是要提高隊伍的素質(zhì)。現(xiàn)實中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法員是兼職從事，專職司法助理員中很多以工代干、以農(nóng)代干，缺乏人員編制，文化程度偏低，形成成分多元化、管理多重化、待遇多樣化，對開展基層法律援助工作非常不利。要建立健全法律援助機構(gòu)就要積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)。

首先，要加強司法所的組織建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要發(fā)揮作用必須要身份合法，機構(gòu)的立戶和列編問題是關(guān)鍵。機構(gòu)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理系列有利于把法律援助工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)劃，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將其作為一項工作職責(zé)，有利于理順管理關(guān)系、改善辦公條件及解決辦公經(jīng)費，同時便于在法律援助工作中協(xié)調(diào)各個部門。其次，要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，提升全心全意為農(nóng)民服務(wù)的意識和業(yè)務(wù)能力，通過吸收法律專業(yè)畢業(yè)生等途徑來壯大法律援助隊伍。最后，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有關(guān)法律援助的職責(zé)和制度建設(shè)。司法所作為政府機構(gòu)系列之一，其本職工作是指導(dǎo)村民調(diào)解委員會，參與社會治安綜合治理，進行法制宣傳及刑滿釋放人員的安置幫教工作。僅2004年，全國各地司法所就調(diào)解疑難糾紛51.7萬件，協(xié)助基層政府處理社會矛盾糾紛近50萬件，宣講法律近54萬場次，受教育人數(shù)約2.9億人次，開展矛盾糾紛大排查2307萬次，制止群體性上訪和械斗10萬次。如果將其作為法律援助機構(gòu)，它要負責(zé)免費為農(nóng)民提供法律咨詢，提供能最大限度維護農(nóng)民合法權(quán)益的解決方案，及作為農(nóng)民的代理人進行維權(quán)行動。這就必須處理好與現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系。與律師在城市提供法律服務(wù)相對應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法服務(wù)所主要在農(nóng)村為農(nóng)民進行服務(wù)。到2004年底，全國已經(jīng)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律服務(wù)所近40982個，共有96000名工作人員為基層群眾提供各類法律服務(wù)。但在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律服務(wù)機構(gòu)就在司法所下設(shè)立，人員也多有交差。如果不能理順法援機構(gòu)與法律服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系，農(nóng)民在尋求法律援助時很可能被以各種理由推到法律服務(wù)所進行有償服務(wù)，法律援助就會有名無實，司法所就變成法律服務(wù)機構(gòu)的“掮客”。為了避免這種情況的發(fā)生，首先要明確法律服務(wù)所的獨立性，要求其與司法所進行“脫鉤”；同時制定完善的制度，對于符合援助條件的不得推諉，也不得要求農(nóng)民到法律服務(wù)所尋求幫助，進行援助工作的定崗、定人、定責(zé)、定目標，建立工作責(zé)任制和監(jiān)督投訴機制。

其次，要明確法律援助的范圍和程序。范圍應(yīng)包括刑事、民商事和行政案件。只要農(nóng)民認為自己的合法權(quán)益受到侵害都有可以尋求法律援助。程序上要先由農(nóng)民向法律援助機構(gòu)提出申請，放寬援助條件；有的人擔(dān)心法律援助成為所有人的免費午餐導(dǎo)致無理纏訟，其實農(nóng)村中先富起來的農(nóng)民為了得到更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)會選擇聘請律師等方法維護自己的權(quán)益，因此不能因為這一擔(dān)心而使大部分農(nóng)民支付較高的維權(quán)成本或失去維權(quán)機會。

一般而言，如果不涉及行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所援助機構(gòu)可以完成農(nóng)民的法律要求，但當行政權(quán)不當運作侵害農(nóng)民權(quán)益時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所出于行政級別和當事人一方的地位，就不再適合作為援助機構(gòu)。這時應(yīng)建立某種制度要求律師介入。司法所作為援助機構(gòu)的便利之處是其上級主管部門負責(zé)對律師的管理。按刑法和律師法的規(guī)定，司法局、法院有權(quán)指派律師承擔(dān)一定的法律援助任務(wù)。通過制定相關(guān)條例要求基層司法所在發(fā)現(xiàn)法律援助涉及行政機關(guān)時，應(yīng)向上級司法行政部門請求指派律師為當事人提供法律援助任務(wù)，使當事人得到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（三）建立國家財政支持與社會慈善行為相結(jié)合的法律援助模式

縱觀發(fā)達資本主義國家法律援助機構(gòu)的組織形式大體有兩種模式。一是以英美為代表的，主要靠政府資助的獨立的私人團體進行的法律援助，具體由律師協(xié)會、各種私人基金會、律師個人等進行，國家對法律援助局限于原則指導(dǎo)和財政支持，受援對象是社會地位低下的特定階層。二是以瑞典和丹麥等國為代表的，將法律援助納入國家的福利制度體系，由國家設(shè)立專門的組織機構(gòu)，雇傭?qū)ｉT的人員進行法律援助工作，其法律援助面向全社會。在這種體制之下，法律援助作為國家的一種責(zé)任得以充分體現(xiàn)，但給國家財政造成的壓力相對較大。

我國作為一個人口眾多的社會主義發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，目前難以單一照搬瑞典丹麥模式，或者英美模式。首先，我們還缺乏由國家負擔(dān)大規(guī)模法律援助費用的經(jīng)濟實力，不可能立即采納瑞典丹麥模式。其次，作為社會主義國家，我們的國家性質(zhì)決定了我們不應(yīng)當長期將法律援助局限于特定社會階層的少數(shù)人，相反地，應(yīng)當逐步擴大法律援助的受援對象，以更大范圍地保障人權(quán)，特別是更好地保障占中國絕大多數(shù)的農(nóng)民的人權(quán)，積極開展法律援助，這也不是英美模式可以解決的。權(quán)宜之計就是國家提供必要的財政支持，同時輔之以動員社會力量，取得社會各界人士的慈善捐助。這樣既體現(xiàn)法律援助的國家責(zé)任原則，又有助于解決在國家財力有限的情況下制約法律援助事業(yè)發(fā)展的問題，使中國的法律援助事業(yè)健康發(fā)展，也使我國的法律援助事業(yè)變得真正有效和溫情。