被告承擔舉證責任是行政訴訟的基本制度，理論界和實務界已對此問題進行過深入的探討，在舉證規(guī)則及法院審查證據(jù)規(guī)則方面已形成不少共識，有些研究成果已寫入《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中，對指導和監(jiān)督被告舉證，完成人民法院對具體行政行為合法性的審查起到了重要作用。但在行政訴訟舉證責任的研究中對被告提供規(guī)范性文件這一內(nèi)容卻未受到應有重視，特別是提供規(guī)范性文件與提供事實證據(jù)的關(guān)系、作為證據(jù)的規(guī)范性文件與作為審判依據(jù)的法律規(guī)范之間的關(guān)系等問題鮮有研究。本文擬對此問題略作論述，以期引起學者和審判同行更多的關(guān)注和重視。

一、提供規(guī)范性文件與提供事實證據(jù)的關(guān)系

筆者認為，規(guī)范性文件對具體行政行為的合法性具有證據(jù)的效力，在審查具體行政行為合法性時，規(guī)范性文件起著重要的證據(jù)作用。因為《行政訴訟法》第54條規(guī)定具體行政行為合法的前提是“證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確”，是否適用了正確的法律規(guī)范是判斷具體行政行為合法性的一個重要標準。判斷具體行政行為合法，不僅要有充分的事實依據(jù)，還要有恰當?shù)囊?guī)范性文件根據(jù)。在某些行政案件中，作為被告的行政機關(guān)只要舉出規(guī)范性文件，無須舉出事實證據(jù)即可說明具體行政行為合法而完成舉證義務。如在某些不作為行政案件中，只要行政機關(guān)舉出規(guī)范性文件證明自己不負有作為義務即完成舉證責任，法院不需要考慮其他因素，就應判決駁回原告的訴訟請求。即使在行政機關(guān)需要提供事實證據(jù)的行政案件中，提供規(guī)范性文件對事實證據(jù)的證明也有重大影響。對相對一方行為的認定與處理就是將規(guī)范性文件設(shè)立的行為??結(jié)果模式與相對一方的情況進行印證以適用法律規(guī)范的過程，證明相對一方行為的事實證據(jù)必須是規(guī)范性文件所規(guī)定的法定要素的事實根據(jù)，否則其證明力就受到懷疑。因此，人民法院在審理行政案件時只有審查規(guī)范性文件才可以對具體行政行為的合法性作出全面判斷，提供證據(jù)的規(guī)范性文件構(gòu)成我國行政訴訟中行政機關(guān)舉證的重要內(nèi)容。

二、具體行政行為的法律依據(jù)與行政審判的法律依據(jù)之比較

對規(guī)范性文件證據(jù)屬性的認識因長期以來未將它與審判依據(jù)的法律法規(guī)區(qū)別開來而一直處于被遺忘的角落，導致將行政訴訟的法律適用替代了規(guī)范性文件證據(jù)效力的審查。筆者認為，規(guī)范性文件是具體行政行為的法律依據(jù)，它與行政審判的法律依據(jù)至少有三點區(qū)別：

1、適用的主體不同。被告提供的規(guī)范性文件是行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織在行政程序中作出具體行政行為時適用的法律法規(guī)、規(guī)章乃至決定、命令等，行政行為的法律適用主體是行政主體。審判依據(jù)的法律規(guī)范是人民法院按法定程序?qū)徖硇姓讣⑴袛嗑唧w行政行為合法性時適用的法律法規(guī)或參照適用的規(guī)章。在行政案件中，只有人民法院有權(quán)適用法律，行政機關(guān)作為被告在行政訴訟中無權(quán)適用。行政審判中的法律規(guī)范，適用的主體是人民法院。

2、內(nèi)容及范圍不同。具體行政行為的法律依據(jù)的規(guī)范性文件有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章、決定、命令，它是規(guī)范行政主體與行政相對一方權(quán)利義務關(guān)系的規(guī)范性文件，主要規(guī)定行政機關(guān)的職權(quán)責與行政程序、相對一方行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務。行政審判中適用的作為法律依據(jù)的是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等（規(guī)章可參照適用），除了行政實體法、行政程序法外，還包括行政訴訟法、法院組織法，內(nèi)容上廣于前者，它調(diào)整的是法院在審理行政案件過程中與原、被告之間的關(guān)系問題，主要有法院審理案件的程序與組織問題、原告方的訴權(quán)、原被告雙方的訴訟義務問題等。同時，行政審判的法律依據(jù)中也有規(guī)定原、被告實體權(quán)利義務的法律規(guī)范。

3、法律效力不同。被告提供的規(guī)范性文件是法院審查的對象，是行政機關(guān)對法律規(guī)范的法律適用，包括作為法院審理依據(jù)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章，也包括規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，其效力需經(jīng)法院審查后加以認定。而審判依據(jù)的法律規(guī)范，人民法院原則上不審查其內(nèi)容，只審查其適用形式是否合法，對規(guī)章認為合法時人民法院才予以適用，對規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件其本身的效力即是否合法，由人民法院審查決定，認為不合法的在本案中不作為定案依據(jù)采用。當然，人民法院經(jīng)審查認定被告適用的規(guī)范性文件正確，就會以被告作出具體行政行為的法律依據(jù)為審判依據(jù)對案件進行判決，這時二者達到統(tǒng)一。

三、人民法院審查規(guī)范性文件時應注意的問題

《行政訴訟法》特別是《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》對被告的舉證范圍、舉證期限、舉證內(nèi)容和要求等作了較詳細的規(guī)定。筆者認為，在審理行政案件時，人民法院在審查規(guī)范性文件時要注意和處理好以下幾方面的工作：

1、要注意審查被告提供規(guī)范性文件的范圍和時間。

被告必須提供規(guī)范性文件證明具體行政行為的合法性。在被告不能舉出證明其具體行政行為合法的規(guī)范性文件時，人民法院應判決其敗訴，而不得代尋法律依據(jù)。同時，被告提供規(guī)范性文件只是為了證明具體行政行為的合法性，對具體行政行為合法性以外的問題應由人民法院自己適用法律，不應由被告舉證。被告提供全部規(guī)范性文件的時間原則上應在法定的答辯期限即收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)。實踐中，有些被告在無法定根據(jù)作出行政行為后，在訴訟中要求上級機關(guān)頒布規(guī)范性文件或倒作文件授予其行政權(quán)，人民法院除應否定其證明力外，還應向有關(guān)行政機關(guān)提出司法建議，促使被告更好地依法行政。

2、要把審查規(guī)范性文件與審查事實證據(jù)相結(jié)合。

人民法院既要審查被告認定事實的證據(jù)是否確鑿、充分，又要審查所提交的證據(jù)是否是證明法定事件的材料。如對事實性質(zhì)的認定是否合法，是否忽視了規(guī)范性文件中規(guī)定的有關(guān)行為情節(jié)、對法律法規(guī)中事實的認識是否正確。

3、要注意區(qū)別形式審查和內(nèi)容審查

對所有被告提供的規(guī)范性文件從法律到命令、決定，人民法院均應審查其適用法律的形式是否正確，如是否存在應適A法卻適用B法，應適用此條卻適用彼條等。對規(guī)章以下的規(guī)范性文件人民法院不僅要對其適用形式進行審查，還要審查其內(nèi)容是否合法，而對法律法規(guī)人民法院只能承認其效力，只對形式是否合法進行審查，比如條款的內(nèi)容是否與上位法相抵觸等，不審查其內(nèi)容本身的合法性。