由于我國的經濟迅速發展，對勞動力的需求也日漸增多，于是大量勞動力紛紛涌向城市，促進了城鄉勞動力資源的開發利用與勞動力資源的合理配置，加快了跨地區勞動力市場的形成與發展。廣大農民工為社會經濟發展作出了重大貢獻，而自身的正當權益卻得不到維護，尤其是其中的勞動工資權益。據《中國農民工調研報告》的資料顯示，按照農民工最急需解決的問題排序，“排在第一的就是工資問題”。

一、分析原因

一、勞動力市場管理不規范

用工單位錄用農民工未依照法定程序辦理法定手續。根據《中華人民共和國勞動法》第十六條明確規定，建立勞動關系應當訂立勞動合同。勞動合同是確立勞動者和用人單位之間勞動關系的重要依據。然而，一些用工企業，特別是需雇用大量民工作業的工程建筑等勞動密集型企業，出于逃避監督、稅收、保險費用等種種目的，故意不與農民工簽訂勞動合同。同時，許多農民工由于缺乏法律意識，對簽訂勞動合同未予足夠重視。這往往會為農民工維權埋下隱患，導致農民工在討要工資時缺乏有利證據，為用工單位怠于履行或惡意逃避工資給付義務提供了可乘之機。

二、用工單位或包工頭惡意拖欠現象嚴重

用工單位或包工頭故意拖欠農民工工資主要有兩種因素。第一種因素主要存在于建筑行業。建筑行業是一個特殊行業，每項建筑工程一般都事先約定了建筑期限，一天也不耽誤。而我國建筑企業中農民工占80%以上，具有流動性大、臨時性強的特點。如果按時將工資發給工人，工人可能會拿了錢就走人。在不能及時找到其他合適的人來接替其工作的情況下，就可能會影響建筑工程的進程。因此，有的建筑企業或包工頭為了防止農民工流失，就故意押著工資不發，這不僅侵害了農民工獲得勞動報酬的權利，還限制了農民工作為公民所享有的自由擇業權；另一種原因是一部分用工單位蓄意侵占農民工工資。這些用工企業的負責人無視國家法律法規，故意拖欠農民工工資，甚至為了達到侵占農民工工資的目的而隱匿或轉移財產。于是乎出現了這樣一種現象：一方面是農民工因血汗錢被拖欠而生活窘迫，另一方面卻是老板拿著農民工的工錢而大肆揮霍。

三、相關政府部門的行政執法不力

按照我國現行法律法規的規定，勞動保障、工商、建設等行政部門應在各自職權范圍內對用工單位錄用農民工的資質條件、錄用的程序及手續、建筑工程等一系列問題進行監管，以督促有關企業嚴格依法辦事，規范用工單位的用工行為。事實上，從各方面反映的情況來看，行政執法部門的監管失之過松。比如，在拖欠農民工工資嚴重的筑路工程及建筑行業，有關部門對建設資金的監管不到位，資金往往被挪作他用，導致上述行業在具體施工中迫于建設方的壓力而墊資修建工程。

四、農民工尋求法律救濟難 

農民工尋求法律救濟的困難表現在：（1）農民工的法律意識普遍比較淡薄。一旦合法權益受到侵犯，往往不知如何、甚至不知道可以運用法律武器維護自身的合法權益；（2）擔心失掉工作。農民工普遍存在息事寧人、忍氣吞聲的心理。即使合法權益受到侵害，也不敢或不愿尋求法律救濟。從筑路工程及建筑行業來看，大部分農民工并非直接與建設單位或建筑企業發生法律關系，而是跟著包工頭干，這往往會導致兩種情況：一方面，農民工與包工頭之間一般都有沾親帶故的裙帶關系，基于信任或抹不下面子，被拖欠工資的農民工一般不愿撕破臉皮對簿公堂。另一方面，由于農民工往往是包工頭雇來的，他們與建設單位或建設公司之間一般不直接發生關系，不少農民工甚至連自己是在哪個公司建設或承包項目中打工也搞不清楚，更不用說去找公司老板，因此，農民工直接去告建設單位建筑企業的難度也比較大；（３）繁瑣的訴訟程序使農民工無力尋求法律救濟。按照國《勞動法》的規定，追索勞動報酬，屬于勞動爭議，而仲裁是處理勞動爭議的前置程序。只有經過仲裁后，當事人才能向法院起訴。如果農民工為了微薄的工資不惜走上法庭，繁瑣的訴訟程序無疑會牽扯其大量的精力和物力。勢單力薄的農民工可能還會因為討要工錢而招來橫禍。因此，農民工大都忍氣吞聲，無心顧及尋求法律救濟。

二、幾點建議

一、改革現行勞動仲裁制度

所謂“一裁兩審”制是指勞動爭議發生后，當事人一方要求仲裁的，可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起15日內向人民法院提起訴訟。根據最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題解釋（二）》第3條規定：“勞動者以用人單位的工資欠條為證據直接向人民法院起訴，訴訟請求不涉及勞動關系其他爭議的，視為拖欠勞動報酬爭議，按照普通民事糾紛受理。”這一規定的出臺，延長了有工資欠條的農民工的維權時效（即從約定付款之日起二年內，沒有約定付款時間可達二十年）。司法解釋（二）把工資欠條形成的債務案件從勞動仲裁程序中解脫出來，但只是解決了仲裁程序的皮毛問題，對涉及臟腑的問題卻無能為力。勞動糾紛在有關部門協調、調解不能解決的情況下，除了有工資欠條為證據的債務外供農民工選擇的唯一合法途徑是“先向勞動部門申請仲裁，再向人民法院提起訴訟。”但是，一般從申請仲裁到仲裁決定下達，至少需要兩個月的時間，如果再訴至法院，時間還要長，因此，“一裁兩審”造成了當事人訴累，而對于欠薪者來說，往往可以充分利用法律程序上的時間規定，采取躲、拖、賴等方法，拖垮農民工的意志并逃匿隱藏。人民法院在一般情況下是不直接受理勞動爭議案件的，只是受理當事人對仲裁裁決不服的爭議案件。這種“一裁二審”的勞動爭議處理機制不利于民工維護自身的正當工資權益，它主要有幾個方面的弊端：

（1）“一裁二審”程序繁雜，環節多，周期長，不利于及時、有力保護勞動者。按照現行規定，一個勞動案件走完仲裁、訴訟全部程序的正常周期長達11個月，實踐中一般還不止這個時間，十分耗時耗力。這容易導致勞動者在時間、金錢、精力方面被拖垮，最后不得不放棄維權的美好愿望。

（2）“一裁二審”程序增加當事人的維權成本。目前各地法院多數不處理仲裁費問題，一旦勞動案件進入訴訟程序，原勞動仲裁裁決不發生法律效力，不管勞動者在勞動仲裁是否勝訴，其所預繳的仲裁費都是無法收回的。因此，仲裁費過高和預交的仲裁費無法返回的問題，也是阻礙勞動者維權的門檻。

（3）“一裁二審”程序還浪費了國家司法資源。首先，“一裁二審”涵蓋了勞動仲裁機構和法院兩個部門，比一般民事訴訟要多占用國家資源。其次，勞動仲裁機構和法院是各自獨立的不同系統，處理程序和法律適用上有所不同，出來結果也可能不一致，因此除了調解結案的以外，勞動案件經勞動仲裁裁決后大多數會進入訴訟程序，這使仲裁程序形同虛設，造成資源浪費。

實行“一裁兩審”的體制來處理勞動爭議，由于處理程序多，過程復雜，不僅增加了當事人的經濟成本，而且使勞動仲裁機構與人民法院從事不必要的重復性勞動，致使當事人雙方的合法權益，尤其是勞動者的合法權益得不到及時有效的保護。從勞動爭議的解決到拖欠工資的追討，如通過正當途徑解決，一般要經歷幾個月，而農民工涉案標的額一般在幾百元到幾千元之間，因此除了涉案金額較大的案件外，很少通過勞動仲裁和訴訟等途徑加以解決。這種“先仲裁、再訴訟”的法律救濟途徑成本過高，而效率很低，作為社會地位最低、經濟實力最差的民工，往往無法承受或承擔這種高額成本，導致民工權益保護狀況每況愈下。因此，在原“一裁兩審”的必要性基礎上，逐步實施有條件的“或裁或審”，從長遠來看，要能徹底解決拖欠農民工工資問題，真正體現法治文明，只有取消勞動仲裁，完全由法院通過獨立審判解決勞資糾紛。

二、健全民工維權的司法援助制度

法律援助制度是指政府出資，為需要進行訴訟的貧困者承擔律師費，從而保障這些人的合法權益的制度，它同時也包括律師免收或減收部分費用，為貧困者提供法律幫助的內容。在勞動爭議訴訟中，在關于勞動報酬等勞動爭議的訴訟勞動者可以獲得法律援助。法律援助作為一項司法救濟制度，它是“法律面前一律平等”的具體體現，是國家保障司法公正和人權的重要手段，是現代國家對公民承擔的一項義務。其建立的目的是從司法體制上建立健全的訴訟民主和法律保障機會均等的機制，有助于減小或消除社會生活中實際存在的社會不平等現象。許多農民工由于經濟狀況困難，沒有錢請律師，所以即使他們懂得運用法律武器來維護自身的權益，也往往會對昂貴的訴訟費用望而生畏，束手無策。因此，為這些農民工安排一部分律師為他們提供法律援助可以有效的解決他們的工資拖欠問題，為他們追回應得的勞動報酬。受法律援助的農民工可以減交、免交訴訟費用，提供法律援助的律師為農民工代寫法律文書、審查勞動合同、出具法律意見、代理訴訟調解等事項，必要時還可以請求人民法院依法調查收集證據。

三、實行舉證責任倒置

“舉證責任倒置原則”是指對一方當事人提出的權利主張由否定其主張成立或否定其部分事實構成要件的對方當事人承擔舉證責任的一種證明責任的分配形式。它是基于現代民法精神中的正義和公平而對傳統的“誰主張、誰舉證規則”的補充、變通和矯正。《企業勞動爭議處理條例》只是籠統地規定仲裁委員會有權要求當事人提供或補充證據，但是在具體實踐中難以把握。從大量侵權爭議案來看，勞動者無法獲取企業對其進行管理的相關檔案資料，因此，建議對因用人單位履行職責和職權引發的勞動關系的確立、變更、終止和解除勞動合同的爭議以及由此引發的經濟利益紛爭而形成的勞動爭議，應由用人單位負責舉證。勞動爭議訴訟中由于農民工與用工單位之間大多沒有訂立勞動合同，跟著包工頭干活，究竟為誰打工，民工是稀里糊涂。因此，一旦發生拖欠工資爭議，即使想通過訴訟解決，也常常因為訴訟主體不適格而難以得到法律保護。而且，農民工的文化程度一般較低，又缺乏必要的收集證據的條件和手段，而用工單位（企業方）占有證據材料，作為原告的農民工都是公民個人，而作為被告的通常是具有相當實力的的工廠或公司，無論人力、物力、還是從技術、知識等方面來說，原告都不如被告，被告收集證據的能力明強于原告。況且我國目前的勞務市場，尤其是農民工市場，完全是供方市場，供遠遠大于求。那么，在這樣一個市場框架內，農民工就算有著很強的法律意識，也未必能依法行使自己的權利。也就是說，簽不簽勞務合同，不是農民工說了算，而是老板說了算。如果老板不愿簽合同，農民工又不希望丟掉到手的工作而失業，他們如何運用法律的武器來維護自身的正當權益就是一個既現實又棘手的問題。作為原告的農民工提出訴訟后，若用工單位作為被告對原告的訴訟請示予以否認，那么被告就應承擔舉證責任，提供被告作出一定處理行為的法律依據和事實理由及相應的證據材料。如被告不能全面有效地對其行為加以證實，那就應承擔敗訴的法律后果。因此通過實行舉證責任倒置可以促進用工單位建立健全相應的規章制度，嚴格依照法律法規辦事，這樣就可以防止用工單位行為的主觀隨意性，有利于增強用工單位的法律意識，又可以減輕農民工精神上和經濟上的負擔，使得合法權益得到法律上的保護。

四、及時采取財產保全和先于執行措施

財產保全是指人民法院根據利害關系人或當事人的申請，必要時也可依職權對一定的財產采取特殊的保護措施，以保證將來生效判決有得以實現的物質保障的法律制度。先予執行是指在終局判決之前，為了權利人生活或生產經營的急需，法院裁定義務人預先履行義務的制度。對于追索勞動報酬的案件，根據當事人的申請，可以裁定先予執行。勞動爭議訴訟中先于執行的條件是：（1）勞動爭議當事人之間的權利義務關系明確。如果當事人之間的權利義務關系不明確，難以弄清申請人是否是權利人，就不能先予執行。（2）申請人有行使權利的迫切需要。如果不先予執行將嚴重影響到申請人的生活，難以或無法維持基本的生活。（3）被申請人有履行能力。先予執行是要求義務人給付一定財物或為一定行為，如果他根本就沒有履行能力，即使裁定先予執行，也不可能得以真正執行，因而失去了裁定的意義。（4）必須由勞動者主動提出申請。人民法院不能依職權裁定先予執行，因為是否為生活或生產經營所急需，只有當事人最清楚，如果當事人不申請先予執行，法院則沒必要主動裁定。[⑥]但是我國目前沒有規定在勞動爭議仲裁中采取保全措施和先予執行措施，這無疑不利于維護用人單位特別是勞動者的合法權益。因為勞動爭議仲裁委員會從受理申請到作出仲裁決定，再到執行完畢，需要經過不少于兩個月甚至更長的時間，在這段時間內，可能會因當事人一方的行為或者其他客觀原因，造成仲裁裁決不能執行、難以執行，或者造成當事人損失的擴大，也有可能因仲裁裁決未作出或未交付執行，一方當事人及其家庭生活難以甚至無法維持。拖欠農民工工資，事關農民工的生存問題。如果不先予執行將嚴重影響到農民工的生活，甚至于無法維持基本生活，因此，在訴訟中人民法院應及時采取先予執行措施，保證農民工在訴訟期間的正常生活。另外，為了防止用工單位利用訴訟期間抽逃資金、轉移財產而導致法院裁判在執行中落空，法院應及時采取財產保全措施。至于先予執行和財產保全的擔保，可以根據民工的實際情況酌情減免。

五、加大判決的執行力度

由于我國目前的法制尚不夠健全，給拖欠農民工工資的用工單位以可乘之機，同時，司法部門執法力度不夠，執法手段單一甚至還存在玩忽職守的情況。因此，相當一部分拖欠農民工工資案件在訴訟程序中都出現了“裁判容易執行難”的情況。贏得了官司卻拿不到錢，費盡千辛萬苦得到的確實一張“法律白條”，無疑會挫傷農民工運用法律武器維護自己權益的積極性，導致他們采取過激方式討要工資。因此，法院要加大對已結案件的執行力度，注意綜合運用多種上執行方式保證生效裁判結果的實現。在拖欠工程款案件中，應積極督促建設單位支付工程款，并督促收到工程款的單位及時為農民工發放工資，必要時可以主動提留相應的工程款以保障支付農民工工資。

總之，拖欠農民工工資問題，并不僅僅是一個法律規制的問題，而應該還是一個社會的保障問題，一個復雜的社會管理工程。只有多方面的共同努力，才能更好地解決拖欠農民工工資的問題，社會才能更和諧地發展。