內(nèi)容摘要：森林資源產(chǎn)權(quán)的界定和邊界的清晰是對森林資源進行有效經(jīng)營、管理與保護的前提和基礎，然而我國無論在森林產(chǎn)權(quán)主體的明晰和客體的規(guī)定上都有很多不足之處，應在主體的范圍、權(quán)利的內(nèi)容、權(quán)利的行使方式及客體的范圍、激勵機制上都應當進行完善。

一、對森林資源產(chǎn)權(quán)制度的認知

產(chǎn)權(quán)是源于經(jīng)濟學上的一個概念，“產(chǎn)權(quán)是指由經(jīng)濟活動主體所擁有的并被社會承認的一組具有經(jīng)濟價值的權(quán)利。”[1]；“產(chǎn)權(quán)是一束依情況受到限制的使用價值產(chǎn)生的權(quán)利構(gòu)成。”[2]可見，從法律的角度來看，產(chǎn)權(quán)也就是關于財產(chǎn)的權(quán)利，是法律意念上抽象的、立體的概念，不僅僅是一個或幾個權(quán)利，而是一束權(quán)利，并且各項權(quán)利之間相互聯(lián)系、相互影響。

森林資源產(chǎn)權(quán)即將產(chǎn)權(quán)理論運用于森林資源領域，其具有產(chǎn)權(quán)的共性，又有其個性，表現(xiàn)為：首先，森林資源產(chǎn)權(quán)是一束復合型權(quán)利，其內(nèi)容非常豐富，并且隨著社會、經(jīng)濟、科技和人類生態(tài)意識的發(fā)展，將更加豐富；其次，由于森林資源本身的結(jié)構(gòu)組成的生態(tài)統(tǒng)一性，森林資源產(chǎn)權(quán)具有整體關聯(lián)性和緊密聯(lián)系性；再者，又由于森林資源作為一種特殊的公共資源，具有政府約束性，其所有權(quán)人不能任意處置，而且因其公共性又使其具有外部性，森林資源產(chǎn)權(quán)本身的排他效力必然有所限制。

二、我國森林資源的現(xiàn)狀及原因探析

根據(jù)我國《森林法》第三條的規(guī)定可以推斷出我國森林資源就客體分為森林、林木、林地，就主體原則上分為國家和集體，但個人可對林木享有所有權(quán)，就內(nèi)容分為所有權(quán)和使用權(quán)。但根據(jù)我國《森林法實施細則》第二條的規(guī)定，森林資源還包括“依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物”，并且該條第二款解釋森林“包括喬木林和竹林”，可見并未把野生動、植物、微生物包括在森林的概念之內(nèi)。

第六次(1999～2003) 全國森林資源清查結(jié)果表明, 我國森林面積1.75億公頃，覆蓋率已超過18%，森林蓄積124.56億立方米。與第五次清查(1994～1998) 相比,有林地面積增加1596.8萬公頃，森林覆蓋率增加1.66個百分點，森林蓄積量增加8.89億立方米，林分每公頃蓄積增加2.59立方米，商品林與公益林的比例由83：17轉(zhuǎn)變?yōu)?span lang="EN-US">63：37。可見，我國森林面積持續(xù)增長，森林蓄積穩(wěn)步增加，森林質(zhì)量有所改善。但是另一方面，林地總量不足、分布不均、質(zhì)量不高、林地流失嚴峻、林木過量采伐相當嚴重等。我國森林資源的現(xiàn)存問題具體可以從以下幾方面看出：

（一）國家所有森林資源的現(xiàn)狀和原因分析。

國有林區(qū)是國家重要的生態(tài)屏障和木材生產(chǎn)的戰(zhàn)略基地，森林資源占全國總量的４２.３４％。中國正式實行市場經(jīng)濟體制已近３０年，但中國的國有林場還實行著單一的國有國營的林業(yè)經(jīng)營管理模式，舊的經(jīng)營管理體制已嚴重制約了中國林業(yè)進一步的發(fā)展和森林資源的保護。長期以來林區(qū)人“靠山吃山”、“資源依賴癥”嚴重，職工生活窘困，毀林、盜伐現(xiàn)象屢禁不止，陷入了越窮越砍、越砍越窮的惡性循環(huán)。國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)人事臃腫，非生產(chǎn)性支出過大。在新中國歷史上，哪里有國有森工企業(yè)，那里的森林砍伐就最嚴重，生態(tài)保護問題就最為脆弱，水土流失就最為嚴重，這是不爭的事實。

探析此種現(xiàn)象背后的原因，主要是因為國有森林自然產(chǎn)權(quán)界定不明晰，權(quán)責混亂。我國國有森林資源是國有資產(chǎn)的一部分，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定，我國的憲法和法律已明確規(guī)定: 全體人民是國有產(chǎn)權(quán)最終所有者, 國務院是國有資產(chǎn)的所有者代表, 國有資產(chǎn)由各級政府分級管理、委托經(jīng)營。但是全體人民作為整體國有森林資源的產(chǎn)權(quán)主體, 是個象征性的抽象概念，更缺乏有效的途徑行使其所有權(quán)權(quán)能，對森林資源的經(jīng)營、管理、保護方面進行監(jiān)督和約束。而國務院作為中央最高行政機關，更多的只是宏觀上的管理、調(diào)控，產(chǎn)權(quán)最終具體落實到地方各級政府及其林業(yè)部門，然后再由政府委托給當?shù)氐膰辛謽I(yè)企事業(yè)單位, 并通過下達一系列的指令性計劃直接組織國有林的經(jīng)營，并對經(jīng)營主體具有監(jiān)督管理權(quán)。但地方政府及其部門一般只關心本部門、本單位和本行業(yè)的經(jīng)濟利益，追求本級政府經(jīng)濟的增長和財政收入的增大，而對森林資源生態(tài)環(huán)境保護的社會公眾利益則漠不關心。同時國有林的被委托者, 即國有林業(yè)企事業(yè)單位, 作為投資者的主體地位不獨立，往往出現(xiàn)內(nèi)部人控制的局面，其職能常常由林業(yè)主管部門或地方政府代行，因此往往成為政府通過超額采伐消耗資源而實現(xiàn)財政增收的工具。

（二）集體所有森林資源的現(xiàn)狀和原因。

集體是我國森林資源所有權(quán)的另一個重要的產(chǎn)權(quán)主體，但集體森林資源的狀況并不容樂觀。農(nóng)民個人沒有造林護林的利益激勵，沒有生產(chǎn)的積極性，目前一方面是大面積荒蕪的山地，需要投入大量的人力；另一方面，成千上萬的剩余勞動力需要找到出路，形成人力資源的政策性浪費。[3]根據(jù)有關部門的權(quán)威測算，我國農(nóng)村集體林業(yè)資源總經(jīng)濟價值至少高達兩萬億元以上，[4]盤活利用這筆巨額集體資產(chǎn)是個急需解決的并有著重大意義的問題。

究其原因，首先就林地而言，我國《土地管理法》規(guī)定土地權(quán)屬分為國家和集體所有兩級體制，集體森林資源所有的林地自然歸勞動群眾集體所有；就集體森林資源的林木而言，《森林法》及相關法律均規(guī)定屬于集體所有。然而勞動集體、勞動群眾是一個集合、抽象概念，兩個詞都缺少具體性，實際上農(nóng)民個體并沒有享受到所有權(quán)的好處，其所有權(quán)往往最終落到了集體經(jīng)濟組織、村委會、村小組等的手中，“集體”對農(nóng)民所造林木可以任意經(jīng)營、收益、處置，這種理論上的模糊必然導致實際權(quán)利行使混亂、不確定和低效率。另一方面，我國林業(yè)政策缺乏長期穩(wěn)定，難以對農(nóng)民產(chǎn)生信任機制。改革開放以來, 我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)每3～5 年就有一次大的政策變動。改革開放初期(1980～1983) 林業(yè)實行了“三定”(即穩(wěn)定山權(quán)和林權(quán), 劃定自留山, 確定林業(yè)生產(chǎn)責任制) ，1985年全國集體林區(qū)進行了木材市場開放, 1987 年又改為獨家經(jīng)營,1993年又重新開放，90 年代全國又進行了森林分類經(jīng)營和拍賣荒山荒地，1998 年部分地區(qū)又實施了天然林禁伐政策。這種政策上的反復可能有其歷史因素，然而客觀上卻引起了一系列的副作用。如降低了生產(chǎn)者投資的積極性，導致了森林的濫砍濫伐。

（三）潛在可利用土地的現(xiàn)狀及原因。森林資源的一個重要組成部分即林地，它是發(fā)展森林相關產(chǎn)業(yè)的前提和基礎，是一個國家寶貴的自然資源。改革開放以來, 我國林產(chǎn)品的進口量越來越大, 1999 年進口林產(chǎn)品費用達86 億美元，而林產(chǎn)品進出口凈額也是逐年增長的,1999 年達到59 億美元。同時我國有占國土面積6 %的宜林荒山至今得不到綠化,還有許多疏林地和灌木林地。最近的研究還表明, 全國近1/ 3 的沙漠有較充足的水分, 可以用來種草種樹( 中國中央電視臺,1999) 。[5]另外,許多農(nóng)村勞力每年有幾個月在家待業(yè), 而且許多農(nóng)民就生活在這些無林地,疏林地,灌木林地和宜林沙漠附近。可見，在我國具有發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)所需要的基本要素(或硬件) ??土地、勞力、企業(yè)家和資金??但不能生產(chǎn)出國際市場上有競爭力的林產(chǎn)品并同時保護自己的環(huán)境時,我們不難想出是因為我國的軟環(huán)境，政策制度，尤其是產(chǎn)權(quán)制度的欠缺。

（四）非森林、林木、林地森林資源的現(xiàn)狀和原因。非森林、林木、林地森林資源包括那些以森林資源或生境為生存條件的野生動植物，包括林下灌木、藥材、花卉、食用菌等森林其他經(jīng)濟性資源，和森林環(huán)境的生態(tài)資源。

然而由于森林法上并未對其權(quán)屬及其行使方式做出明確規(guī)定，導致客觀上經(jīng)營者若要管理或采伐屬自己所有的林木，必然會侵犯到國家、集體的森林其他經(jīng)濟性資源的所有權(quán)，這樣不利于這類資源的保護，因為其權(quán)利主體的抽象性和不確定性更容易使這些權(quán)利顯示其外部性而且更容易遭到破壞。

三、我國森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革和完善建議

可見，在我國開展森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革不是應不應該的問題，而是如何進行改革的問題。

（一）國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善

1．實現(xiàn)我國國有森林資源產(chǎn)權(quán)的清晰，分離國家森林資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。首先明確規(guī)定除法律規(guī)定屬于集體、個人、單位及其他組織所有的森林產(chǎn)權(quán)外的森林資源均歸國家所有，并且要界定清楚國家產(chǎn)權(quán)與其他產(chǎn)權(quán)的界限，防止國有財產(chǎn)與其他財產(chǎn)的混同，防止國有資產(chǎn)流失。

關于如何分離森林資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，下面提出兩種可行方案。第一種是國家林業(yè)局已批復黑龍江省伊春市林權(quán)制度作為改革試點實施的，將國有林地交于個人承包經(jīng)營，即把林地交給職工經(jīng)營，使職工利益和國有林區(qū)造林、營林的事業(yè)完全融為一體，群眾“花自己的錢辦自己的事”，以期實現(xiàn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營和改善林場職工的生活水平。第二種方案是借鑒加拿大的公有林經(jīng)營管理經(jīng)驗，將國有森林交于專門的從事森林經(jīng)營與管理的企業(yè)去經(jīng)營。加拿大是一個典型的資本本主義國家，但是森林所有權(quán)絕大部分控制在政府手中，據(jù)加拿大自然資源部1993年統(tǒng)計，總體上看，聯(lián)邦政府占有的森林為23％，省屬部分占71％，其余為私有。雖然政府控制了森林所有權(quán)的絕大部分，但政府并不直接參與經(jīng)營森林，而是通過協(xié)調(diào)或合同這種法律形式，將森林委托給私有林業(yè)企業(yè)去經(jīng)營。這就克服了政法部門因集行政權(quán)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)為一身而可能帶來的種種弊端。協(xié)議的形式和種類各省有所差異。據(jù)了解，在安大略省，政府和企業(yè)直接的協(xié)議形式是“森林經(jīng)營協(xié)議”。這一協(xié)議的基本特點是：1.經(jīng)營面積大，期限長，一般要求在20年以上；2.產(chǎn)權(quán)關系簡單明了，企業(yè)只對協(xié)議區(qū)內(nèi)的林木有采伐經(jīng)營權(quán)，無土地所有權(quán)；3.政府負責對協(xié)議區(qū)內(nèi)公有土地上的到了設施進行投資修建；4.企業(yè)負責更新，政府免費提供苗木和種子；5.企業(yè)按規(guī)定向政府交納林價和土地使用費；6.政府對每年企業(yè)的采伐量有限額規(guī)定；7.企業(yè)向政府申請簽定協(xié)議時，必須同時呈交總體經(jīng)營規(guī)劃，協(xié)議簽定后，每年必須向政府申報年度工作計劃，經(jīng)批準后才能獲得年度采伐許可證。[6]由于我國森林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與加拿大很相似，值得我們借鑒，只有把森林資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)劃分開來,使所有者(國家)與經(jīng)營者(森工企業(yè)) 之間形成一種經(jīng)濟或契約關系,才有可能建立起完善的產(chǎn)權(quán)制度。具體來說首先是要通過立法明確代表國家行使所有權(quán)的部門與森林經(jīng)營者之的區(qū)別,分別給以清晰明確的定位，并相應行使其各自的職能，防止權(quán)利的混淆和行政機構(gòu)的越除代庖; 其次是要規(guī)范所有權(quán)部門與經(jīng)營者各自的責任, 使之各負其責。

2．對森林資源類型做公益林和商品林的劃分。應當根據(jù)森林資源的自然屬性，生態(tài)結(jié)構(gòu)特點，將森林分為公益林和商品林，實行不同的經(jīng)營方式和管理理念。因為森林經(jīng)營保護是一項長期的任務，光靠財政支出來支持是不現(xiàn)實的，而且也是低效率的，但是全部實行商業(yè)化，容易導致只追求經(jīng)濟利益而難以發(fā)揮其社會公共產(chǎn)品的功能，不利于于生態(tài)安全。生態(tài)公益林以生態(tài)利用為主，滿足人們對森林生態(tài)環(huán)境效益的追求，提供的是一種嚴格意義上的社會產(chǎn)品或公共產(chǎn)品，按照公共產(chǎn)權(quán)理論，生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的最佳選擇是公有產(chǎn)權(quán)形式，歸國家所有或集體所有，應將公益林具體落實到山頭地塊；而商品林，顧名思義，以生產(chǎn)商品為目標，以追求經(jīng)濟利益為目的，在此，應充分引入經(jīng)濟激勵機制，要采取私人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，更有利于提高商品林經(jīng)營管理的積極性，以物質(zhì)利益引導更多的社會資金、人力、管理經(jīng)營等。但是在我國，目前真正的私人占有商品林的資源量還非常有限，這樣不僅不利于商品林的發(fā)展，而且不利于生態(tài)保護，因為商品林經(jīng)營成果的好壞更重要的意義在于可以填補生態(tài)公益林保護所帶來的木材供應短缺，可以緩解林產(chǎn)品的市場供求矛盾。

    3．建立森林資產(chǎn)價值評估體系，實現(xiàn)對森林資源的資產(chǎn)化管理。由于森林資源本身的宏觀性、不確定性，將其轉(zhuǎn)化為貨幣顯得尤為必要，這不僅是森林資源得以保值增值和對森林資源實行有償使用的前提，也是森林產(chǎn)權(quán)得以參與市場交易實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配制度基礎，更是社會和群眾對森林資源經(jīng)營管理予以監(jiān)督的依據(jù)。因此, 在對森林資源有償使用的管理過程中,必須建立起可信賴的評估機構(gòu)，采取盡可能多的手段，客觀地、公正地對森林資產(chǎn)進行科學的和符合市場價值的評估。

(二)集體所有森林資源產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善

1．集體所有森林資源產(chǎn)權(quán)的重新設計。改革現(xiàn)行集體森林資源產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定和完善林業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，以使農(nóng)民對林業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生信心，積極投資投勞，關心和保護勞動成果。實際上，自2003年全國林業(yè)工作會議后，國家已先行以福建、江西、遼寧、浙江四省為試點省份，開始實施“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，確保收益權(quán)”政策，深化實施集體林權(quán)制度改革。改革的重點就是從明晰產(chǎn)權(quán)入手，重塑林業(yè)微觀經(jīng)營主體，建立以林農(nóng)為主體的微觀市場經(jīng)營主體，放活山林經(jīng)營權(quán)，落實林業(yè)經(jīng)營者對林木的處置權(quán)，確保林地經(jīng)營者的收益權(quán)。這與農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包制相類似，具體做法是將集體林地均分到戶（聯(lián)戶），以法律形式頒發(fā)林權(quán)證，將集體林變成真正意義上的私有林；[7]建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，農(nóng)民可依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣、變現(xiàn)；通過配套改革，建立林業(yè)要素市場和服務平臺，規(guī)范林權(quán)的依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進人才、資本、科技等各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，盤活森林資源，縮短林業(yè)經(jīng)營周期，促進林業(yè)發(fā)展和林農(nóng)增收。

2．改革現(xiàn)行森林稅費制度。近年來，國家陸續(xù)取消了森林資源補償費、林業(yè)建設保護費，2005年又取消了除煙葉外的所有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，林業(yè)稅費負擔有所減輕，這標志著我國林業(yè)稅費改革邁出了新的步伐。但是林農(nóng)的稅費負擔仍然較重，目前仍占26%，仍有較大減少的空間。同時，政府財政投入不足，林業(yè)經(jīng)費使用不規(guī)范。林業(yè)具有生態(tài)、社會、經(jīng)濟三大效益，本應得到國家和全社會的資助和扶持。實踐中，林業(yè)系統(tǒng)得不到財政足額撥款，經(jīng)費不足，只好擠占、挪用育林款，嚴重違背了設立征收育林費的初衷。根據(jù)我國工業(yè)反哺林業(yè)”的政策，首先要簡化征稅環(huán)節(jié)，取消與林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不相適應的稅費，合并重復設置的稅種。其次，林業(yè)稅目和稅率要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的合理要求，如鼓勵發(fā)展人工林、退耕還林、荒山造林和以節(jié)約資源消耗為主要目的的木材綜合利用等；限制天然林的開發(fā)利用、林地逆轉(zhuǎn)和與環(huán)境污染等項目；再次要改革林業(yè)經(jīng)費征管制度，大幅度降低林業(yè)經(jīng)費征收標準甚至取消林業(yè)經(jīng)費，減輕林農(nóng)負擔。改革林業(yè)經(jīng)費管理辦法，保障征收資金專款專用，取之于林，用之于林。

3．穩(wěn)定森林資源產(chǎn)權(quán)政策，制定出長期的、有遠見的產(chǎn)權(quán)政策。首先，林業(yè)生產(chǎn)者需要比其他行業(yè)(如農(nóng)業(yè)) 更長期、穩(wěn)定、可靠和完善的產(chǎn)權(quán)制度。我國自1998 年實行的農(nóng)業(yè)承包合同“一定30年不變”在林業(yè)生產(chǎn)上的推廣可以使農(nóng)民多種周期短,見效快的果樹, 經(jīng)濟林和一些速生豐產(chǎn)林，但不利于鼓勵私人和企業(yè)進行長期投資投勞。建議可以把承包的期限延長到50～60 年。廣東、福建等地近年來的實踐證明這種作法對促進私人和企業(yè)對林業(yè)生產(chǎn)的投入是有很大作用的。二是對一些條件差的如荒山、荒地、沙漠等進行拍賣。對這部分土地實行更長期（如99年）或永久地交給農(nóng)民使用。

（三）潛在可利用地的產(chǎn)權(quán)制度設計

設計潛在可利用地的產(chǎn)權(quán)制度，首先要實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)機制度的激勵作用。對荒山、荒地、梳林地甚至一些沙漠地區(qū)進行植樹造林，不僅是一個造林產(chǎn)業(yè)更是一項生態(tài)事業(yè)，國家和社會應當予以充分的激勵機制和優(yōu)惠政策。首先，應將承包的期限盡量延長，從現(xiàn)在的30年可以延長到50～60 年。另一方面不僅應該取消使用該類土地的要求的相關稅費，在開發(fā)此類土地的初始階段或其他關鍵而脆弱的階段，要加大財政支持力度，促進政府投資和社會資金的融入，保證開發(fā)經(jīng)營人得以實現(xiàn)其勞動和投資的價值。

（四）非森林、林木、林地資源的產(chǎn)權(quán)制度的完善

    應在森林及相關法律上規(guī)定非森林、林木、林地資源的產(chǎn)權(quán)，這樣有利于激勵產(chǎn)權(quán)主體尤其是商品林的經(jīng)營主體采取措施實現(xiàn)對森林資源整體的經(jīng)營、保護，通過長期保護以實現(xiàn)可持續(xù)的諸如森林環(huán)境經(jīng)營權(quán)，獲得其他動植物，微生物的收益權(quán)等權(quán)益，通過科技投入發(fā)現(xiàn)更多潛在的有經(jīng)濟價值的動植物、微生物等，在實現(xiàn)經(jīng)濟利益的同時保持了森林資源的多樣化，同時有利于生態(tài)的平衡和安全。當然若商品林中有存在法律規(guī)定需要保護的珍貴野生動物、樹種的以及其有科學、文化價值的其他生物、非生命物體的，國家委托經(jīng)營者對其進行保護，此時國家應當提供協(xié)助，并給予充分的補償。