論文提要：對宅基地上房屋征收實際上是對農民的宅基地使用權、地上房屋所有權進行征收，這兩大物權在實踐和法律中都有著特殊性，再加上征收補償方式不做區分地多元、補償原則缺少操作性，造成了征收實踐中矛盾重重、損害了農民物權利益。應當重塑征收補償的物權保障維度，在保證宅基地使用權的前置性的同時，依據家庭成員對房屋的使用、貢獻因素來確定其對房屋所有權的份額，進而作為其能否獲得征收補償、獲得何種征收補償的依據，并以宅基地制度的社會學考量作為補充。征收后補償利益以安置補償協議為載體確定下來，通過這一民事合同，補償利益的分享體、物權變動方式都得到了轉化，引發更多矛盾和損害，須在物權變動中設立相應的保護規則，從債權合同的審查、登記公示的完善兩個環節著手，回應現實問題，切實保障農民物權的實現。全文共8500字。

　　關鍵詞：宅基地使用權；房屋所有權；征收補償；物權變動

　　一、研究緣起

　　宅基地使用權是我國集體土地所有權與使用權分離體制下的一種特殊用益物權，是指集體成員為了建造自有自用房屋及其附屬設施而對集體土地享有的占有、使用的權利。 其具有限制流轉、無償劃撥、以戶而分的特點，隨著城鎮化進程的加快以及國家建設的發展，對宅基地上房屋進行征收已經屢見不鮮。但這一關切農民利益的行為卻面臨著法律保障缺失、現實操作混亂、理論研究匱乏的困境，因對征收補償不滿引發的流血沖突事件亦屢屢刺痛人心。自《物權法》宣告“物權神圣”至今已走過了7個年頭，面對不盡人意的現實，有必要梳理宅基地上房屋征收過程中物權流變的脈絡，結合征收中面臨的矛盾、難點，探索可行的新流變規則，以回應現實、保障農民的合法物權。

　　二、征收 前的物權分析

　　（一）宅基地使用權的社會屬性和物權屬性

　　宅基地制度是在土地“公有”背景下所形成的獨特的“所有”與“使用”分

　　離的制度安排。這種“所有”與“使用”的分離乃是土地與房屋的分離。但是，土地與房屋不可分離的自然屬性釀制了中國特色的“宅基地”。 細梳宅基地使用權的前世今生，可以發現其脫胎于我國土地制度改革和農村的既有現實，對于農民而言其不僅是用益物權這么簡單，更是一種社會保障和福利。正是基于這一背景，宅基地使用權在取得、使用、流轉和消滅方面都呈現出有別于一般用益物權的特點，概括來講，其僅能由本集體一戶成員按照法定程序申請、集體組織按照一戶一宅原則公平分配，無償取得使用權的該戶人家只能用以建房自住，一旦怠于建設、出租、轉賣房屋或遷出戶籍，都將使得宅基地使用權滅失，集體組織有權收回宅基地。但另一方面，宅基地使用權之所以呈現出上述特點也正是基于其他物權的屬性受到宅基地所有權的限制，其取得、行使、消滅均受到法律規范和保護。

　　（二）地上房屋所有權的“合”和“分”

　　宅基地制度除了“地”還有“宅”，無論是理論還是實踐，都不能地隨房走，其房屋的使用、收益受到宅基地使用權的影響，一旦出租、轉賣便無法再獲得宅基地使用權、亦因宅基地集體所有制而無法抵押自建房屋，更可能因“地隨房走”的房產政策導致房屋無法繼承。不同于宅基地使用權，農民實際上擁有的宅基地上房屋所有權并沒有得到法律關懷，《物權法》忽略了這一權利、其他法律法規也未體現其獨立的物權性質，僅在一些部門規章中有程序性規定，現實生活中農民對自建房屋進行產權登記的意識淡薄。 這一切都源自宅與地在法律上的整體性配置。

　　然而，宅與地分離的天然屬性以及隨著城市化進程所帶來的供需市場，不斷沖擊著這一制度，在實踐中，農民將自建房屋買賣、租賃的比比皆是，“小產權房”的現實存在已引發了頂層設計的思考， 為了解決農民生產、生活困境，一些地方已經嘗試在有條件的情況下允許農民利用住房獲益。 另外，《土地管理法》并未禁止農民住房的買賣租賃，只是其與買受人簽訂的合同效力因買受人的身份不同而不同，  仍在一定程度上承認了農民地上房屋所有權的處分、收益效力。

　　（三）物權變動規則的特殊性

　　正是基于宅基地使用權特殊的產生背景及其與地上房屋所有權在法律上的整體性，征收宅基地上房屋也必須要遵循宅基地使用權變動的特殊規則。但現行法律僅搭建出宅基地使用權的制度框架，對其成立、轉讓、變更與消滅等變動的規范仍很匱乏，即便是這些一鱗半爪的規范也能體現出其特殊性。作為一種不動產物權，宅基地使用權“須有足由外部可以辨認的表征，始可透明其法律關系，避免第三人遭受損害”， 故其公示制度非常重要，根據《物權法》，宅基地使用權的公示采登記對抗主義，但并未明確其成立、變更是否需要登記，僅明確轉讓、消滅時須注銷登記，又因宅基地使用權轉讓渠道頗為狹窄，實際上是規定了注銷登記。這與我國農村長久以來確權意識淡薄、人口監控困難的現狀有很大關系，而明確已登記的宅基地使用權注銷須登記除了體現物權公示的嚴肅性外，更多地是在當下對取得宅基地使用權的一種限制，隨著確權工作的不斷深入和城市化的進程加快，越來越多的人意識到這一用益物權的價值，并用各種方法來“分杯羹”，但只要嚴控注銷這關，就阻隔了宅基地使用權的延伸，將它圈定在既有的管理軌道上。

　　三、征收時物權流變的考量因素

　　（一）補償的范圍和方式

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》第 12條將征收補償范圍界定為被征收房屋價值的補償、搬遷、臨時安置補償、停產停業損失補償三大項。其中，對被征收人房屋價值的補償又包括被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權的補償，以及房屋室內裝飾裝修價值的補償。鑒于我國集體土地所有制的特殊性以及國有土地上房屋征收的參照意義，對于集體土地上房屋征收補償范圍應界定為：房屋價值補償，搬遷、臨時安置補償及停產停業損失補償。其中，房屋價值補償包括被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權的補償，以及房屋室內裝飾裝修價值的補償。 也就是說對農民宅基地上房屋被征收后，補償的范圍包括被征收的房屋、宅基地使用權、房屋內裝飾裝修價值、農民搬遷以及臨時安置。搬遷和臨時安置一般采取貨幣補償的方式，但對房屋價值補償的方式則多樣化。根據現行法律法規， 補償的方式主要是貨幣補償、產權調換和宅基地安置，被征收人往往可以選擇安置補償的方式， 并沒有明確何種方式對應何種征收內容，那么是不是可以理解為，被征收房屋的家庭成員（不論其是否是該集體成員）都可以自由選擇補償的方式呢？要回答這一問題，必須結合征收補償原則進一步探究。

　　（二）補償原則的“固”和“變”

　　根據法律法規和補償實踐，對宅基地上房屋征收仍以“戶”為補償對象，即對該宅基地使用權連同其地上房屋和附屬物進行征收，家庭成員都應獲得補償。但是，“戶”并不是一個法律概念，而是農村中“因血緣、婚姻等關系聯絡而共同居住一處生活的自然人團體”， 除了宅基地使用權證上代表性登記的權利人之外（往往是“戶主”），在房屋中共同居住的家庭成員都可能是宅基地使用權和建造房屋的共有人。這就注定了以戶為補償對象的不確定性，加之城市化發展造成的區域經濟發展不均以及人口遷徙的時代背景，宅基地上房屋價值因其位置不同而不同、農村中家庭成員的復雜性也可想而知，另外，補償的對象是多人便涉及到份額分配的問題，在實踐中還存在著出資份額的差距，正是由于以“戶”多重補償這一原則過于抽象，造成了地區與地區之間、戶與戶之間、家庭成員之間因補償產生了紛繁復雜的矛盾。

　　正是由于上述原因，很多地方已經意識到在遵循補償原則的基礎上結合當地實際對補償原則進行了細化和區分，如有些地方以房屋所在地是否納入城市規劃制定了不同補償方式和補償標準， 但總體來說仍是一種中觀上的區分，未深入“戶”去區分家庭成員獲得補償的標準和原則，而私權保護應當是明確和周全的，在農民房屋征收引發矛盾層出不窮的情況下，各地在補償分配時即對家庭成員的界定、權利分配做進一步區分，既能在一定程度上控制矛盾擴展，也能更深入地體現對農民的權利關懷，更能為后置的司法審判提供有益參考。

　　當然，在宅基地使用權的物權變動規則嚴重缺失的背景下，這一重要權力實際上會被下放到地方手中，以地方性法規、政府規章等層級較低的規范性文件形式出現，不僅隨意性大，更有違物權法定原則。 但當矛盾撲面而來、成文法滯后性難免的時候，對一些符合法律規定、貫徹政策執行的探索，還是應當肯定的。

　　（三）物權保障的“進”和“退”

　　正如上文所言，宅基地上房屋進行征收不僅涉及宅基地使用權還要考慮到地上房屋的所有權，但這二者權屬性質不同、受到的法律保障不同、實際共有人不同，蓋然地一并處理既不合理也不符合時代背景，再加上補償方式不做區分地多樣化，更是擾亂了宅基地使用權的管理脈絡、模糊了物權流變的走向，也給司法審判造成了困惑。因此，有必要找尋能夠兼顧二者特點的保障方法，在“進退維谷”之中探尋合理的保障維度。

　　1、“進”

　　基于宅基地使用權特點而產生的過于匱乏和嚴苛的物權變動規則在現實中備受詬病、在實踐中已多有突破；征收補償原則的籠統和補償方式的多元實際上已模糊了宅基地使用權的“身份”印記，通過征收這一環節擴大了權利主體的范圍。可見，打破宅基地使用權生硬的管理框架、由宅基地上房屋征收拓寬物權保障的范圍符合時代要求、也有實踐基礎。就此，筆者認為，在私法關懷日益深入的今天，不應當再漠視農民地上房屋的所有權，可以結合宅基地使用權的保障性特點、社會發展現實和審判實踐，區分家庭成員的身份、對房屋的依賴程度、出資修繕情況等因素確定房屋所有權的份額以及獲得補償的方式，也就是說，除了宅基地使用權之外，以家庭成員對房屋的使用、貢獻因素來確定其對房屋所有權的份額，進而作為其能否獲得征收補償、獲得何種征收補償的依據。相比于現有補償原則、方式給實踐造成的混亂，這一做法并非是對宅基地上房屋征收造成物權流變的“冒進”保障，反而是一種“撥亂”，這是因為，家庭共有財產的發生以“同居共財”為必要條件，即必須同時具備家庭共同生活關系和明示或默示的“共財”約定。 房屋是農民獲得宅基地的目的、是其因“同居”而“共財”建造的共有財產，對于一戶人家來說，征收必然涉及到對房屋這一共有物的分割，只有挖掘其各自與房屋之間的相關節點，才能體現公平性。

　　2、“退”

　　如果說剖析家庭成員對宅基地上房屋所有權的份額，是確立征收補償中物權保障的“必要前進”，那么，守護宅基地使用權的法律、社會性底線則是保障維度的“理性后退”。這是因為，在宅基地使用權與地上房屋所有權在法律上的整體性配置中，地上房屋所有權實際上處于“依附”地位，在目前農村房屋所有權確權意識淡薄的國情下，征收補償的開展也很大程度上依賴宅基地使用權的各項權屬登記，因此，宅基地上房屋不可能擺脫宅基地使用權的特點僅遵循一般共有物的分割規則。那么，征收時的物權保障所要恪守的底線是什么呢？

　　（1）宅基地使用權的前置性。這一前置性表現在很多方面，首先，確定房屋所有權能合法成立的前提是共有權人能夠擁有宅基地使用權（并不限于登記人）；其次，無論房屋的實際共有人有多少，宅基地使用權人一定能夠獲得征收補償利益，且應優先保障宅基地使用權人的居住條件；再次，當房屋所有權共有人之間權屬和份額發生矛盾、難以判斷時，應當根據宅基地使用權的權屬內容認定。

　　（2）宅基地制度的社會學考量。任何一項規則的制定均離不開其所仰賴的社會基礎，包括宅基地制度在內的集體土地制度是中國共產黨在特定歷史背景下的創舉，“給農民帶來的效益等于生活保障、就業保障、養老保障、增值發展機會之和”。 其因遵循了我國的歷史、民族、文化規律而在相當長的時間里維持了社會相對穩定，而征收必然打破農民原有的生產生活平衡，只有在補償安置制度能夠替代上述保障時才能不產生嚴重的社會問題。因此，對宅基地上房屋征收補償也要有全局性考量，反映到物權保障規則中則是：首先，基于宅基地使用權的福利性質和范圍不能變，擁有宅基地使用權的只能本集體經濟組織成員，其能夠無償取得不僅是農民生活的照顧、也是國家糧食安全的保障，這是法律、政策賦予農民的福利，征收時要結合家庭成員的身份、生產情況來確定能否獲得補償、區分補償方式。其次，基于宅基地的生活保障功能不能變，主要是征收補償時能夠提供滿足家庭成員數量的居住條件、優先保障無其他住房的家庭成員住房安置。最后，基于社會公平、穩定考量的限制和調整，主要是為保障農民基本生活、防范農民揮霍或遭到他人侵犯補償權益而對補償方式選擇的限制、對不能獲得補償的家庭成員的處理等。

　　征收造成的物權流變必然回到被征收的物權中來進行抽絲剝繭地分析，值得注意的是，筆者所劃定的物權保障維度并非臆造，而是在參閱大量案例、政策、社會報道基礎上結合法理與法律法規所做的總結和細化。但即便如此，仍是對補償原則的補充，需要將其嵌入到征收中的各個相關節點詳細解讀，才能體現其面對紛繁復雜的現實情況所起到的調整作用（見圖1）。

　　未登記家庭成員

　　宅基地使用權確權時

　　登記成員中一人或幾人                    曾/未出資

　　仍居住    有/無其他住房

　　遷入城鎮              曾/未出資

　　不居住    有/無其他住房     曾/未出資

　　家庭成員戶籍變化                                  仍居住    有/無其他住房

　　另取得宅基地            曾出資

　　遷入其他集體                  不居住   有/無其他住房

　　曾出資

　　確權后至征收時                                        未取得宅基地   仍居住    有/無其他住房

　　不居住    曾出資

　　本集體成員    曾/未出資         有/無其他住房

　　增多                  有/無其他住房    曾/未出資

　　其他集體成員   有/無其他住房

　　家庭成員人口變化           非本集體成員    城鎮居民    曾/未出資

　　（居住/不居住）                                      有/無其他住房

　　曾/未出資

　　去世   是/否有成員以外的繼承人

　　是/否本集體成員

　　曾/未出資

　　離婚   是/否有其他住房

　　是/否本集體成員

　　減少          曾/未出資

　　出嫁   是/否有其他住房

　　是/否本集體成員

　　曾/未出資

　　其他解除法律關系  是/否有其他住房

　　是/否本集體成員

　　注：雖然家庭成員應以“同居共財”為要件，但征收實踐中對家庭成員的定義卻較為廣義，包括共同居住和一些不居住在房屋中因血緣、姻親或其他法律關系緊密結合的群體，筆者以此現實為基礎結合保障維度進行分析。

　　圖1

　　正如圖中所示，即使確定了與保障維度相關的節點，也會因現實的多變而紛繁復雜，鑒于篇幅，筆者只能就其中矛盾集中且有特殊性的情形對照上文所述規則進一步闡述，無法述及部分仍可結合規則和類推得到處理結果：

　　（1）家庭成員是否實際登記在宅基地使用權屬證明中，原則上不影響其作為被征收人參與利益分配，但登記在冊使用權人經審查合法擁有的，優先保障其征收利益。

　　（2）家庭成員戶籍變化的，如已遷入城鎮，原則上不享有征收補償利益，其曾對房屋出資、修繕部分應轉化為債權，由利益享有者予以補償，但該成員實際居住且無其他住房的，則可以享有安置房的優惠購買價格。

　　（3）家庭成員人口變化的，如增多人口為其他集體組織成員且已經獲得宅基地的，原則上不予補償，其曾對房屋出資、修繕部分可進行評估給予貨幣補償，未另獲得宅基地也無其他住房的，可按照其出資、修繕份額進行產權調換補償。如因去世減少人口，該成員有除家庭成員外其他繼承人的，該繼承人只有在為本集體成員的情況下能夠獲得補償利益，否則該成員的出資、修繕部分轉化為債權被繼承，由補償利益享有者向繼承人補償。

　　根據保障維度確立的補償利益對于征收來說只是基礎性、階段性的，其還不能轉化為物權，事實上，在征收后的場域中存在著多種影響農民最終確定物權的因素，亦引發了種種矛盾，有必要繼續深入探討。

　　四、征收后的物權流變

　　征收時確定的補償利益通過征收補償安置協議的方式確定下來，雖然法律法規確立了“先補償，后征收”原則，但由于安置房建設和宅基地安置在時間上的客觀消耗，在很長時間內，農民的補償安置權益都表現為合同利益。通過對司法政策、審判實踐的解讀，補償安置協議視為一種民事合同，這樣一來，與征收時行政權占能動地位不同，農民的意愿在征收后的物權流變中作用變強。通過合同利益的“轉化”，農民在宅基地時代的多種限制被打破，甚至受到了比普通房產交易更加優厚的待遇。鑒于篇幅和研究目的，筆者僅以實踐中較為常見的安置房產權調換為例，闡述相關問題。

　　（一）合同利益的“轉化”功能

　　鑒于房屋高保值、使用、收益方式多的特點，被拆遷農民多愿意采用產權調換的補償方式，根據核定的宅基地和房屋面積，一戶農民往往能根據補償協議獲得多套安置房。對于這一權益的處分，目前尚未有法律法規的限制，農民可以在履行一定手續后出售、贈與、質押等。 與征收前、征收時緊密圍繞的宅基地使用權、房屋所有權相比，經過合同這一市場化載體的“轉化”，上述兩大物權的利益分享體、變動方式都發生了“轉化”。

　　1.利益分享體“轉化”。如上文所述，征收補償利益應當為集體經濟組織中基于宅基地使用權而建造的住房中家庭成員所有，安置房是基于宅基地的生活保障、增值發展保障而設置的，原始亦應為家庭成員所有。但拆遷補償安置協議并未作為一種特殊的房屋買賣合同予以規制，而是一種普通民事合同，被拆遷人享有對拆遷人的債權，這一債權可以為基于債權人的意愿被處分、帶來收益。經過原始債權人處分、流通后，原本基于宅基地征收的利益分享體變為支付對價的任意公民、在準予受贈范圍內的自然人、準予辦理安置權益質押的金融機構等，與原利益主體相比，范圍大大擴展。

　　2.物權變動方式“轉化”。物權變動以公示（登記或交付）為生效要件，是《物權法》規定的一般性原則，但對于宅基地使用權這一特殊用益物權采用的是登記對抗主義，宅基地上房屋所有權基于其從屬性，從現行規定來看，也采用登記對抗主義，即其物權變動依當事人之間的合意設定，不以登記為生效要件，但不登記不得對抗第三人，一旦第三人因登記取得物權或優先享有優先于受讓人的權利，那么已經取得的“物權”應當讓位于登記權利人或享有更優先權利人。 可見，雖然兩大權益不以登記為要件，但為了維護交易穩定和保障征收權益，確權登記有著不可替代的重要性，尤其是在城鄉一體化發展加速的今天，宅基地上房屋私下交易頻繁，因權屬問題引發的矛盾重重，從2010年開始，國務院和相關部委大力推進農村土地確權登記發證工作，規范和保障農民的上述權益。經過征收，農民的兩項權益變為了補償安置協議中的債權，其安置房權益的取得、變更、消滅不像普通商品房預售合同一樣須到房產、土地管理部門申請、備案，也不需要繳納稅費。但安置房建成后成為國有土地上房屋，其物權變動須登記才生效。也就是說，合同雖然沒有改變征收前后物權的性質，但其本身打開了物權變動的渠道，農民能基于債權人身份處分其財產性利益，當其債權實現時，物權變動方式也發生了轉變。

　　由此看來，通過補償安置協議這一合同，不僅將長久以來農民處于管制狀態房地權益“釋放”出來，成為其市場交易中為自己謀利的資本，更獲得法律、政策層面的傾斜，在交易成本、資金保障、稅費等方面獲得優待。這一切，是補償安置制度為了彌補農民因失去土地（包括宅基地）而造成的各項保障和機會的滅失，幫助農民在新環境、新時代中生活、發展。但同樣的，當長期生活在農村的農民突然擁有了不菲的資本可以活躍在開放市場中時，其不僅會因盲目貪婪而揮霍權益，更會招致各種不法侵害而喪失權益。因此，有必要對補償安置協議的轉化功能適當予以規制，而不論是對協議本身還是對其產生的影響都要回到物權變動規則上來。

　　（二）物權變動的“保護”規則

　　當農民簽訂了補償安置協議后，其物權變動不可逆地變為登記生效制，根據法律規定，基于法律行為而發生的物權變動可以簡化為兩個要件，即：債權合同有效+登記公示=物權變動。

　　1.在這兩個環節中，債權合同的有效性審查主體不僅可以是司法機關，也可以是作為合同相對方的房屋征收管理等職能部門、受政府部門委托實施具體征收工作的拆遷單位。這是因為，安置補償協議在實質上仍具備行政合同的特征，雖然被拆遷農民在補償方式和具體數額上有選擇和協商空間，也能以債權人身份行使合同權利，但其本身是行政機關行使行政權的結果，協議內容中有著明顯的行政管理痕跡，農民行使合同權利、進行合同變更時實際上需履行相關部門的要求、得到相關部門的同意。故此，作為合同相對方的征收人及其委托單位，在農民對安置權益作出處分時，應當秉承保障農民權益、實現安置目的的原則，對農民、第三人的真實意圖、行為能力和生活保障盡到注意義務（包括形式審查和適當實質審查），并在適當時候建議當事人或自己提起民事訴訟。

　　2.在公示環節，根據目前安置房登記實踐，主要可以從兩個方面考量對農民物權的保護：（1）實現安置目的、防止權益受損。與普通商品房相比，安置房往往不能立刻確權和上市交易，需按照各地方的規定，滿足一定年限、繳納相應費用（多為土地出讓金）后，才能辦理權屬登記。這一做法雖然在一定程度上限制了農民的交易沖動，但在保障居住安置的合理性上有待商榷。首先，限定年限后允許確權，并不代表在該年限內農民就得到了居住安置，確權之后允許買賣也不代表農民有其他安置途徑，應當破除年限的機械衡量，盡快予以確權，但在允許買賣時，應審查農民名下有無其他房產，保證其住有所居。另外，農民獲得安置房屋的所有權和土地使用權本就是補償的必然內容，再收取相關費用并不合理，也降低了安置房的市場價值，應當沿襲宅基地使用權和房屋所有權申請批準甚至主動確權做法，無償為失地農民辦理權屬證明。（2）面對現實問題、保障順利確權。毋庸置疑，來自現實層面的問題是影響安置房確權主要問題，既有因征收前確權摸底不到位造成的后續糾葛，也有征收時利益分配不均引起的矛盾延續，更有征收后因安置補償協議內容、權利變更等引發的利益沖突。這些問題往往要經過廣日持久的法律審查才能塵埃落定，更可能因無法獲得法律救濟而長期懸而未決，由于牽涉利益重大、一些農民維權方式粗暴落后，導致安置房的登記確權工作難以順利開展。雖然現實的矛盾道阻且長，但在法律上卻有明晰的軌道，登記機關對于安置房應當嚴格按照不動產登記的相關規定做好確權登記，并告知利害關系人采用訴訟、預告登記、異議登記等法定救濟途徑進行維權。

　　五、結語

　　農民的利益永遠是政治、經濟關切的重心，但在法律上其背負著特殊的規制手段，在保障利益的同時也將其隔離在時代發展的邊緣。隨著十八屆四中全會提出要使農民在農村土地改革中獲得更多利益，新一輪的對集體土地上用益物權的研究又將掀起，筆者期待，更多學者能夠發掘出這些用益物權在時代背景下的動態研究價值，在流變中找尋對農民進行物權保障的維度，從而為相關法律法規的修訂提供有益參考。