根據行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件以法律、行政法規和地方性法規為依據，參照部門規章和地方政府的規章。對規章以下的規范性文件，行政訴訟法并沒有規定法院在審理行政案件可以參照更沒有規定可以作為依據。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十二條第二款規定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書引用合法有效的規章及其他規范性文件。”但對如何“引用”，并沒有作出規定。審判實踐中通常的做法是：對合法有效的規章人民法院在審理過程中予以適用，對規章以下的規范性文件只要其內容不與法律法規相抵觸，符合相關法律法規的原則規定，人民法院在審理過程中則予以認可，并可在裁決文書加以引用，但不作為判案的唯一依據，也不作為判案的理由。

行政審判實踐中如何對待規定以下的規范性文件認識不一，遇到的問題也較多。本文試就行政審判參照性規范文件中的幾個問題談點看法，以期起拋磚引玉之作用。

一、參照性規范中的幾個問題

根據行政審判實踐，參照性規范文件主要有以下幾個問題：

一是行政機關制定的規范性文件不合理、不合法。主要表現在行政機關在制定的規范性文件中為行政相對人規定的授益性權利設立的條件要求過高，使相對人很難實現授益目的；行政機關制定的規范性文件超出權限范圍，如規定罰款等。

二是下級行政機關制定的規范性文件與上級行政機關制定的或者行業主管部門制定的規范性文件規定不一致。例如，在縣（市）人民政府制定的拆遷安置補償標準低于省有關部門制定的拆遷安置補償標準、縣（市）人民政府制定的經營性用房的界定標準嚴于省、市人民政府制定的界定標準。

三是規范性新的法律法規、規章頒布后，原有的規范性文件與新頒布的法律、法規、規章規定的內容不一致的，原有的規范性文件沒有及時修訂，也即現行有效的規范性文件規定的內容滯后。

四是規范性文件規定了履行職責的期限。有的行政機關在規范性文件中對其履行職責的期限作出規定，公民、法人或其他組織以此為依據向人民法院起訴不作為。審判實踐中，各地法院的做法不一致，有的予以認為，有的法院則予以否定。

二、幾點建議

1、人民法院在審理行政案件過程中，要充分運用司法審查權，對行政機關包括地方人民政府制定的規范性文件之中不合理、不合法的規定要進行認真審視，依法通過判決案例去加以規范、引導，促使其改進。

2、對行政機關制定的規范性文件中上述問題要積極向有關機關提出司法建議。與此同時要加強與制定規范文件的上級機關和同級人大的聯系與溝通，通過行政監督和人大監督促使行政機關主動修訂。

3、建議修改行政訴訟法，將規章以下的規范性文件納入行政訴訟的受案范圍，賦予人民法院司法審查并判決撤銷的權力。將行政規范性文件納入行政訴訟，實現事前救濟，可以避免事后無法救濟的可能性，同時也符合訴訟經濟的原則，更大程度和更大范圍地保護相對人的合法權益。

4、對規范性文件中規定履行職責的期限可以作為起訴行政不作為依據的問題，建議由最高人民法院作出司法解釋。筆者認為，在現實的行政管理過程中，很多履行職責的期限是由規章以下的規范性文件所規定的，例如縣政府的規范性文件、工商局的規定等。如果這些規定沒有違反上位法的規定，又是合理的，且有利于提高行政管理的效率，人民法院應當尊重這些規定，不應當輕易否定。但是如果規章以下的規范性文件規定的時間明顯不合理，或與上位法規定的時間有沖突，法院就不能以有關規范性文件規定的時間作依據。