自2000年以來，全國信訪數量一路高漲，用“信訪洪流”來形容這種洶涌的態勢不算過分。雖未經精確的統計，但其中涉訴信訪一直占據很高的比例，少數信訪事件直接影響到法院的工作秩序。人民法院受理案件的80%在基層法院，涉及基層法院的涉訴信訪量自然最大。基層法院如何構建和諧信訪機制，成為當前探討的熱門話題。深入探究基層法院在新時期信訪工作中面臨的困難與挑戰，剖析其成因，尋找解決辦法，對構建和諧信訪顯得十分必要。

2007年6月，我們采取走訪基層法院領導、中層干部、一線審判人員、召開座談會、查閱統計報表、閱卷調查等方式，對基層法院在構建和諧信訪中的相關問題進行了專題調研，探討對策。海安縣法院剛剛被最高人民法院授予“全國優秀法院”稱號，是江蘇省獲得該稱號的唯一一家基層法院，很多成功經驗和做法值得借鑒。因此，筆者借助該院的情況，分析探討問題，提出解決辦法和建議。

一、當前基層法院信訪工作中的新情況和突出問題

隨著我國社會經濟的迅速發展，拆遷、破產、農民工工資、勞務中介中出現的問題日益突出，也成為人民法院審判、執行、信訪中的難點問題，是信訪量難以下降的重“災區”。

一是城市化進程中的問題涉及面廣影響深。隨著城市經營節奏加快，大面積拆遷和土地征用在各城鎮推進，引發開發部門與城鎮拆遷戶和失地農民間的矛盾，導致了不少訴訟案件和信訪的發生。原因主要是拆遷行為并不完全是為公共利益考慮，政府在拆遷中存在自身利益，拆遷許可證發放人、拆遷安置裁決人都為政府職能部門，導致違法違規發放拆遷許可、拆遷補償標準偏低、拆遷裁決程序不透明、裁決主體缺乏中立性等問題的發生，人民群眾對此缺乏信任度；還有的地方拆遷補償不到位、拆遷安置不落實、工作方法不當等。正如有人所說：“政府既是法官，又是陪審團，還是行刑者。他們既是開發商，又是買主，同時還是管理者。”當然，個別拆遷戶想借機發拆遷財，拒不接受拆遷補償，漫天要價，也是拆遷案件大量發生的原因。

二是企業破產案件審理中來信來訪問題突出。在審理政策性企業破產案件過程中發現，因原國有、集體企業中存在大量問題，導致信訪尤其群體性上訪事件居高不下,主要表現為十種類型。1、“懲治腐敗型”，認為企業破產系腐敗所致，要求懲治腐敗分子，還企業本來面目。２、“心理不平衡型”，破產企業負責人或中層干部等骨干分子，因企業破產影響其地位、經濟利益等，借故上訪。３、“不理解型”，上訪人年齡偏大，傳統觀念較強，對企業破產感到無所適從，希望政府挽救企業避免破產。４、“個人利益型”，上訪人認為企業破產致其利益受損，提出不合實際的要求，索取高額補償。５、“適用政策型”，上訪人手持文件情緒激動，有較強的期望值。６、“弱勢求助型”，上訪人為涉及破產企業的老職工、工傷人員、特困戶、遺孀和原企業歷史遺留問題的等，要求特殊待遇保護，訴苦、發牢騷成為常見現象。７、“無理取鬧型”，此類人員能夠接受企業破產的現實，但想出氣，往往借助社會上的一些不正?，F象，或破產清算組工作人員工作中的失誤或口誤，提出一些無理要求，混淆是非，另有所圖。８、“造謠惑眾型”，上訪人為達到某種目的，編造某些與政策相悖、且不能實現的謠言，采取串聯串通的方法，唆使職工上訪，企圖擴大事態。９、“聚眾鬧事型”，利用職工對企業的感情，精心組織、策劃，有組織、有分工，堵政府部門大門，甚至交通要道；限制工作人員人身不讓吃飯，甚至連大小便都不允許。10、“盲目跟從型”，破產企業職工感情、利益相連，只要有人借故煽動，便無主見，不辨是非地盲目跟訪，易形成集訪、群訪。

三是拖欠農民工工資問題仍有矛盾激化的可能?，F實表明，我國已有超過三分之一的農村剩余勞動力轉移到非農產業，在推動經濟快速發展的同時，農民工資被拖欠問題成為一大社會矛盾。經中央及各級政府積極采取對策（如市場準入），這一問題已有很大改善，但并未得到根本解決。民工法律意識不強，又處于弱勢，往往因缺乏法律知識和有力證據而難以獲得訴訟救濟，便將信訪作為唯一的“救命稻草”。民工工資影響民工家庭基本生活，且該類糾紛有群體性特征，易激化引發集體訪、鬧訪。

四是勞務中介中存在的問題一直很嚴峻。從法院收案的情況看，國內勞務中介和涉外勞務中介問題同樣突出。國內中介主要存在以下問題：1、無證經營賺黑錢。2、超范圍開展職介。3、試工為名白騙勞力。4、空頭承諾不兌現。涉外勞務中介的主要問題有：1、國內勞務中介機構經營涉外勞務中介。2、勞動力素質偏低出國困難，使非法勞務中介有機可乘。3、一些法院審判中對涉外勞務中介行為過分放松標準也是一個值得注意的問題。

二、當前基層法院在構建和諧信訪機制中的不足和薄弱環節

基層法院在構建和諧信訪機制中，信訪量居高不下、案多人少、對執行工作投訴不斷、兩調對接鞏固困難等一系列問題，亟需解決。

一是來信來訪數量一直居高不下。從海安法院的情況看，2004年共處理來信來訪901件次，2005年為936件次，2006年為847件次，2007上半年為237件次。2006年，通過集中接訪等一系列壓降信訪的活動后，信訪數量略有下降，但絕對數量仍然偏高。當然，這些來信來訪中，大多數為法律咨詢和申訴，涉及對審判、執行不滿的只占很小比例。認真分析對審判、執行不滿的信訪件，大多數確實與我們工作中的瑕疵存在一定關系。如個別審判人員制作裁判文書存在說理簡單、不確切、不到位問題，當事人提出疑問后，又不作耐心解釋，引發當事人投訴。有的審判人員對雙方當事人態度有別，對一方用語不當，甚至粗暴，引發信訪。個別審判人員漠視當事人的知情權，不積極履行相關的告知義務。

二是執行案件的信訪量在涉訴信訪中比例最大。從海安法院的情況看，2004年處理的來信來訪中，執行395件次（大多數為咨詢），占43.84%，申訴和申請再審28件次，占3.1%；2005年執行406件次，占43.38%，申訴和申請再審29件次，占3.1%；2006年執行148件次，占17.48%，申訴和申請再審18件次，占2.12%；2007年上半年執行63件次，占26.58%，申訴和申請再審13件次，占20.63%。執行難問題未得到根本扭轉，是執行信訪居高不下的客觀原因。主觀上，當事人和執行人員都有一定問題。一些當事人打官司的風險意識淡漠薄，認為法律文書生效后只要向法院申請執行，不論被執行人是否具有履行能力，法院都一定要執行到位，不切實際地寄予太高的期望。個別當事人對法院執行程序似懂非懂，隨便猜疑，也是引發信訪的一個因素。從執行人員方面而言，個別執行人員對執行工作特別是程序運作宣傳、解釋不夠，對待當事人態度生硬；個別案件該及時采取措施的沒有采取，該窮盡的執行措施沒有窮盡；都是引發信訪的重要因素。

三是案多人少問題一直困擾著基層法院。隨著形勢的發展，收案數量的不斷上升，基層人民法院人員編制不足的問題日益突出。就海安法院而言，1996年定編時，正式編制143人。當年，法院全年收辦案件4000件左右。近年來，海安法院的收案穩定在7000至8000件左右，人員編制非但沒有上升，反而在機構改革時有所下降。案多人少，工作負荷過重，必然導致部分矛盾易激化案件難以做過細的思想工作，引發當事人不滿情緒。今年4月，國務院新的訴訟收費辦法實施后，從前三月的情況看，收案呈現暴漲之勢，審判人員的工作量一度成倍上升，審理案件過程中忙中出亂、出錯的情況很難避免。同時，由于人手緊，年富力強的干警都充實到了審判、執行一線，專職信訪人員大多為50歲開外、年近退休的老同志，體力不足，吸收新知識的能力相對較弱，很難保障信訪工作的質量。

四是辦公經費不足矛盾更加突出。多年來，基層法院經費不足問題一直比較普遍。經費來源一是財政撥款，二是法院自身收費。過去，法院支出水平較低。近幾年來，隨著現代化建設加速，設備、車輛投入較大，運行費用大大增加；同時，國家公務人員工資標準不斷上調，相應費用不斷提高，法院支出水平大幅度提高?，F國務院大幅壓降了訴訟收費標準，但沒有出臺配套的財政保障措施，地方財政未能同步追加撥款，所以法院收支矛盾日益突出?；鶎臃ㄔ簩θ鮿萑后w訴訟費的減、緩、免法律援助難以依法實施，成為信訪引發的誘導因素。同時，實施信訪流程管理、變上訪為下訪等都需要一定經費投入，當辦案經費得不到保障時，這些都只能紙上談兵。

五是訴訟調解與大調解對接的長效機制問題尚未解決。除了通過公正高效審判維護社會穩定外，指導人民調解工作，加強訴訟調解與大調解的對接，是新時期基層法院推進構建和諧社會以及建立和諧信訪機制的重要內容。隨著改革的深入，各種社會矛盾日趨突出。傳統的人民調解機制已不能適應形勢發展的需要，也正因此，大調解機制應運而生。訴訟調解與大調解機制的緊密銜接，有效地消除了化解各種矛盾糾紛機制上的“真空”地帶，糾紛處理的及時性得到了充分保障；大調解機制的主動性及“軟性”與訴訟的被動性及“硬性”的互補，有效地提高了糾紛處理的效果，并對壓降信訪量具有重大意義。人民法院對大調解工作應當不缺位、不錯位、不越位，同時也要適應新形勢，積極參與社會治安綜合治理，及時予以補位。與此同時，我們應當看到，對接工作的硬性考核機制還沒有完全建立起來，難以保證工作的長效性，處理不當，很可能使對接工作成為一陣風。

三、基層法院構建和諧信訪機制中如何最大限度發揮作用的思考

推進和諧信訪機構建設，需要發揮各部門的綜合職能，基層法院在其中的作用自然是不可替代的。當然，由于歷史的、現實的種種因素的制約，基層法院所能發揮的作用又是有限度的，因而如何最大限度地發揮基層法院在構建和諧信訪機制中的作用，成為值得深入探究的新課題。筆者認為，以下幾個方面的工作必不可少：

一是要自覺接受黨的領導，堅持人民法院的獨立審判地位。我國憲法明確規定，中國共產黨是國家的執政黨。國家的一切大政方針都由黨制定，并在黨的領導下推進。因此，基層法院必須始終保持正確的政治方向，自覺地將各項工作置于黨的絕對領導之下，在政治上、行動上與以胡錦濤同志為總書記的黨中央保持高度一致，將審判、執行、信訪工作融入構建和諧社會的進程中。比如拆遷工作中有些影響社會穩定的問題，僅僅靠法院的審判工作并不能完全解決，還有待法律的制定、修定和完善，而這一切都要在黨的領導下由立法部門去完成。再如上述所言的人員編制不足、資金缺口很大的問題，不依靠黨委撐腰、政府支持根本無法解決。從海安法院這幾年的情況看，要營造良好的信訪環境，首先要爭取黨委、人大、政府對法院工作的領導、監督和支持。同時，我國憲法之所以將國家機構分為立法、行政、司法機構，在強調各機構相互支持、相互配合、相互制約的同時，實質上也是承認各機構間的相對獨立性?；鶎臃ㄔ簯鶕椃ù_立的人民法院在國家機構中的地位、職權，堅持依法獨立行使審判權，認真履行憲法和法律賦予的職責，才能真正為構建和諧機制作貢獻。

二是要公正高效地履行審判職能，從源頭上預防和減少信訪問題的產生。切實加強政治思想教育，打牢公正廉潔司法的思想基礎；切實加強制度建設，堅持用制度管人管事；不斷加強業內外監督，確保審判權、執行權規范運行。通過切實可行的措施，全面提升干警的政治、業務素質，不斷改進審判作風和工作作風，努力提高審判質量和效率水平，防止因司法不公、不廉等引發信訪矛盾。建立健全民商事矛盾糾紛及自訴刑事糾紛的調處機制、行政矛盾糾紛的協調機制、執行過程中的和解機制，充分發揮調解在化解矛盾糾紛中的優勢。堅持訴調對接，充分發揮社會各界參與司法調解的積極作用。對涉及復雜利益關系的重大、敏感、疑難案件，要全面考慮群眾利益的得失，妥善協調各方面的利益關系，確保調解質量。對于判決的案件，認真做好法律釋明工作，引導當事人服判息訴。通過耐心細致的調解、法律釋明工作，最大限度地做到案結事了，實現法律效果和社會效果的統一，真正從源頭上預防、減少信訪問題的產生。

三是要完善執行威懾聯動機制，在信訪重點領域解決問題。為從源頭上解決“執行難”問題，應當強化措施，建立“黨委領導、人大監督、政府參與、政協支持、政法委牽頭、法院主辦、各方聯動”的執行威懾聯動機制。嚴格依法公正行使強制執行權，進一步建立健全各項執行工作制度，努力提高執行能力；進一步增強執行工作透明度，維護當事人的知情權，提高社會公信度。建立執行案件信息管理系統，通過將有關被執行人的基本信息，與人民銀行的企業和個人信用數據庫系統及工商行政管理、房地產管理、工程招標管理、出入境管理、車輛管理等部門信息管理系統鏈接形成信息共享平臺，以限制或禁止不履行生效法律文書確定義務的被執行人融資、置產、出境、日常消費。建立健全縣內基層協助執行工作網絡以及與周邊法院執行協作機制。加大執行工作的宣傳力度，定期向縣內媒體通報被執行人的相關信息，由媒體對有履行能力而拒不履行的被執行人進行曝光。對拒不執行人民法院判決、裁定的被執行人，符合刑法313條之規定的，將及時移交公安機關追究其刑事責任。嚴肅查處干擾執行工作的各種違法違紀行為。及時解決經費保障和執行裝備問題，使人、財、物等適應執行工作的需要。推動建立特困群體案件執行的救助基金。

四是要加強信訪網絡建設，進一步暢通、拓寬群眾的訴求表達渠道?；鶎臃ㄔ簯斦闲旁L工作資源，構建大信訪工作格局。在院立案庭建好功能齊全的人民來訪接待中心，在各法庭建立專用信訪接待室，大力開展文明接訪室創建活動。建立覆蓋全院各業務部門及派出法庭的信訪工作網絡，并保證網絡正常運行、發揮應有功能。在保持院長信箱、舉報投訴熱線暢通的情況下，積極推行網上信訪、信訪代理等便民措施，為群眾提供便捷的信訪訴求表達渠道，使群眾反映問題有去處、有人管。審判信訪事項受理、辦理要求及程序的規定，提高處理信訪問題的能力和效率，努力做到小問題不出庭、一般問題不出院、大問題不出縣。

五是要完善矛盾糾紛排查調處工作，把信訪矛盾化解在萌芽狀態。應當堅持集中排查與經常性排查、重點排查與全面排查相結合，隨時掌握信訪動態。對排查出的矛盾糾紛及時調處，對不能及時調處的突出信訪問題，要及時上報領導小組，便于逐一落實包案領導和責任人，限期調查處理，使各類信訪問題和影響穩定的隱患化解率達95%以上。繼續執行“一人一策”方針，有效處理歷史遺留案件和進京非正常上訪問題。對上級信訪部門交辦的遺留重點案件要嚴格實行領導包案，一抓到底，并按“一人一策”方針妥善處理。對每一起信訪事項都要有明確的結論和處理意見，凡群眾反映合理的訴求要全部解決到位；訴求不合理或當前無法解決的問題要解釋到位；訴求不合理、但將要采取其他異常方式進行上訪的要教育到位；對經教育后仍進行鬧訪、纏訪、非正常上訪的群眾要對照有關的政策文件、法律法規處理到位，確保穩得住、不倒流，保證老案減少、新案不增、總量下降。

六是要強化領導和檢查考核，確保各項創建措施落到實處。基層法院應當建立院信訪和諧部門創建活動領導小組，切實加強對創建工作的組織領導。把做好信訪工作作為黨風廉政建設的重要任務，納入中層以上干部廉政責任的范圍，層層落實責任。對重大信訪事項實行領導包案，包案領導要切實執行“包排查、包調處、包穩控、包積案清理、包老戶停訴息訪”的“五包責任制”。對因工作不力、瀆職失職造成進京去省集體上訪或進京非正常上訪、發生信訪惡性案件、釀成重大群體性事件的，要按照有關規定追究責任人的責任。同時，要把創建工作作為年度崗位目標考核的重要內容，結合半年和年度工作總結，做好考核評比工作，將考評結果與獎懲掛鉤，并作為評先評優的參考條件。

　　以上，我們主要論述了構建和諧信訪機制過程中，法院自身力量能夠做到和應當做到的方面，至于法院人員編制不足、經費保障困難問題，只有在黨的領導下，人大立法幫助下，政府支持下，隨著社會經濟的發展，逐步加以解決，這里不再一一論述。