《中華人民共和國行政處罰法》（以下稱《行政處罰法》）第五十一條第（一）項規定：到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。在實踐中，有的行政機關在作出行政處罰決定時，在決定書中載明：逾期不履行的加處罰款數額百分之三的罰款。當事人在法定期限內沒有起訴，行政機關對罰款和加處罰款都申請法院執行，法院應否準予執行？日前，各地法院的認識和做法不盡一致。本文擬從加處罰款的性質入手，對這一問題作一簡要分析，以期與審判同仁交流與探討。

一、關于加處罰款的性質。

對《行政處罰法》第五十一條加處罰款的性質目前有三種不同的觀點。一是滯納金說。持這種觀點的多為行政機關。筆者在實踐中經常發現許多行政機關在作出處罰決定的末尾載明“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款”，但到申請執行時，在申請執行文書中又寫為“申請法院執行罰款多少元、滯納金多少元”。在此，行政機關將加處罰款等同于滯納金。應當說，加處罰款與滯納金有許多相同之處，如二者都不屬于行政處罰，而是一種行政強制執行措施，而且同屬行政強制執行措施中的間接強制措施，同屬執行罰范疇。但是二者又有不同之處。首先，二者的適用依據不同。加處罰款一般針對不履行繳納罰款的行為，滯納金則適用于不履行行政征收決定的行為。其次，二者的比例不同。加處罰款按照《行政處罰法》的規定為每日百分之三，滯納金比例多為每日萬分之五。二是行政處罰說。持這種觀點的以行政相對人居多。行政處罰中的罰款與加處罰款雖然最終表現形式都是要求被處罰人以金錢上的給付，但二者區別也很明顯。首先，適用的前提不同。罰款是行政相對人違反行政法律義務，行政管理機關根據法律規定科處相對人一定數額的金錢給付義務；加處罰款是行政相對人不履行行政處罰決定，行政機關根據法律規定科處一定比例的加處罰款，促使相對人履行行政處罰決定。其次，目的不同。行政處罰罰款目的是為了行政管理的需要對相對人的違法行為進行懲罰；加處罰款的目的是為了促使相對人履行行政處罰決定。再次，適用的階段不同。行政處罰罰款適用于行政行為程序中；加處罰款則適用于行政執行程序中。三是執行罰說。此種觀點目前在理論界與實務界占大多數。筆者認為，將加處罰款定性為執行罰是比較符合行政法學理論的。從《行政處罰法》第五十一條的規定看，第（一）至（三）項的內容應當理解為行政機關可以采取的行政強制執行措施。理論上，行政強制執行措施分為直接強制措施和間接強制措施。直接強制措施是指直接對義務人的人身或財產采取強制手段，以達到與義務人履行義務相同狀態的執行方式；間接強制措施是指通過采取間接手段促使義務人履行義務或達到與義務人履行義務相同狀態的執行方式。間接強制又分為代執行和執行罰。代執行是義務人不履行作為義務，由行政機關與義務人以外的第三人代為履行，并向義務人收取必要費用的強制行為；執行罰是對拒不履行義務的當事人進行制裁，令其繳納一定比例的強制金，以促使其自覺履行義務的一種強制執行措施。從以上分析看，行政處罰法第五十一條第（一）項規定的加處罰款，其性質屬執行罰，適用前提是當事人到期不履行罰款（即不履行義務），其目的是促使被處罰人及時自覺履行行政處罰決定中繳納罰款的義務。

二、加處罰款屬于行政權，法院的執行權是司法權，司法權不能代替行政權。

從《行政處罰法》第五十一條的規定以及上述分析來看，加處罰款是作出行政處罰決定的行政機關對拒不履行有執行內容的行政處罰決定的當事人，在其不履行時所作出的強制執行措施。它屬于行政權，而法院的執行是司法權，不是行政權。

首先，從執行生效行政處罰的主體和權力看，加處罰款不應由人民法院執行。

行政處罰（包括其它具體行政行為）發生法律效力后而產生的執行行為，因執行主體的不同，可以分為兩類不同性質的行為：一類是有行政強制執行權的行政主體；一類是司法機關的強制執行。前者的執行主體是行政主體。行政主體所享有的行政強制執行權是由國家法律、法規所賦予，是行政權的重要組成部分，它具有行政性。后者的執行主體是人民法院，人民法院根據法律的規定依法行使司法權，因此，其所表現的行為與司法權的行使有關，而不可能和國家的行政管理過程緊密相聯，是司法執行權的一部分。行政機關申請執行對當事人行政處罰的罰款，依據有關法律規定，可由人民法院執行，而行政機關作出的按罰款數額每日加收百分之三的加處罰款，是由執行權的的行政主體作出的行政執行行為，如果由人民法院統一合并執行，就會造成行政權與司法權的混合。

其次，從執行罰適用的程序和對象看，加處罰款也不應由人民法院執行。

如前所說，執行罰是對拒不履行義務的當事人進行制裁，令其繳納一定比例的強制金，以促使其自覺履行義務的一種強制執行措施。它具有兩個特點：一是主要適用于不可替代的作為義務和不作為義務，即以義務人親自履行為必要的義務；二是必須按法定數額實施執行罰。我國《行政處罰法》規定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。人民法院也能適用執行罰，人民法院適用執行罰只發生在行政訴訟中的執行程序；它的適用對象是行政主體。我國《行政訴訟法》第六十五條就規定，行政機關拒絕履行發生效力的判決、裁定的，在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關按日處50到100的罰款。它不適用于非訴行政案件的執行程序。

三、人民法院對行政機關一并申請執行行政處罰加處罰款處理的現狀及對策。

在司法實踐中，加處罰款人民法院可否與行政處罰罰款一并執行一直存在爭議。有的認為，應當一并執行，這符合經濟、便利的原則。也有人認為，加處罰款是一種間接強制執行措施，是法律賦予行政機關的行政強制執行權，行政機關在實施執行罰與申請法院執行二者之間只能擇一行使。由于存在爭議，對加處罰款執行與否目前各地法院做法不一，有的法院在對非訴行政案件審查后，在作出準予強制執行行政處罰罰款的同時，對加處的罰款一并裁定準予執行，但不少法院的做法是，裁定準予執行行政處罰罰款，對加處罰款是否執行不置可否，實際執行中也不予執行加處罰款。造成目前這樣狀況的原因主要是法律、司法解釋規定不明確、法律不健全。

《行政處罰法》第五十一條是關于行政機關對逾期不履行處罰決定可以采取的強制措施的規定。該條規定行政機關可以采取三項強制措施：（一）每日按罰款數額的百分之三加處罰款；（二）將查封、扣押的財物拍買或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執行。這三項強制措施的規定在邏輯上是一種并列選擇的關系，而不是重疊適用的關系。

筆者需要進一步強調的是，結合《行政處罰法》第五十一條的內容，從立法本意上看，加處罰款與申請法院執行這兩種強制執行措施行政機關可以選擇適用，雖然這種選擇是單一選擇還是重復選擇，法律、司法解釋都沒有規定，但從選擇的本意上來說，選擇了其中一項強制執行措施，就不應再選擇另外一種。況且，加處罰款并不是執行內容，而是一種強制執行措施。另外，如前所述，從執行主體上看，加處罰款是《行政處罰法》普遍授權行政機關的一種行政強制權，執行主體應當是行政機關，而非法院。法律法規并沒有授權法院可以行使這一權利，因此，人民法院無權行使。但由于我國行政機關強制執行措施的單一性，在行政相對人逾期不履行行政處罰決定時，行政機關依法對相對人每日按罰款數額的百分之三加處罰款，在沒有其他強制措施相輔助的情況下，僅憑此種加處罰款是無法迫使相對人履行義務的，這也是不少行政機關強烈要求法院一并執行加處罰款的主要原因之一。目前不賦予行政機關的重復選擇權，則勢必難以保障行政處罰決定的最終實現，行政管理將難以為繼。正因為如此，目前不少法院對行政機關申請執行加處罰款采取了一并執行的權宜做法，但這一做法實際上一種“中國特色”的執行方式。綜觀世界兩大法系相關行政執行法，并沒有行政機關實施執行罰是通過司法強制執行來保障實現的。許多學者對我國“以申請人民法院執行為原則，以行政機關的行政執行為例外”的二元制行政執行權力分配模式提出了批評。因此，筆者認為應當制定統一的《行政強制執行法》，將行政強制執行權賦予行政機關統一行使，同時規范行政強制執行程序、措施，完善行政強制執行的法律責任和救濟制度。