行政法的發展，隨著行政職權的不斷擴張而加速；而行政職權的擴張可能伴隨著超越職權等問題的發生。特別是在市場經濟日益發展的新時期，行政機關在廣泛的管理社會事務中往往產生超越職權的問題，嚴重干擾了行政管理秩序，影響了我國依法治國的法制進程，因此，對超越職權的行為必須進行有力的監督。同其它違法的行政行為一樣，對超越職權的行政行為，《行政訴訟法》第五十四條第（二）項明確規定，人民法院應判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。那么，什么是超越職權？它的內涵和特點是什么？如何認定超越職權？這些問題不論在理論上或行政審判實踐中都是需要認真研究和加以總結的。

一、對超越職權的界定

要正確認定行政機關的具體行政行為是否超越職權，首先要正確界定超越職權的內涵。國外對什么是超越職權大體有兩種觀點：一種觀點認定超越職權包括濫用職權和程序上的越權。如在英國，凡是違反自然公正原則、程序上的越權和實體上的越權都是越權行為；另一種觀點認為超越職權即無權限。如法國行政訴訟認為，行政機關超越其權限范圍以外的活動因而侵犯其他機關的權限，或在行使根本不可能屬于任何行政機關的權限時，稱為無權限。在我國，對什么是超越職權大體有三種有不同的界定意見：一是從整個行政行為的角度出發將超越職權表述為，行政機關行使行政職權時，超越了法律、法規賦予的權力范圍；二是從具體行政行為角度出發將超越職權表述為，行政機關的具體行政行為超出了法律、法規規定的權力范圍；三是從超越職權的表現形式的角度出發將超越職權表述為，行政機關實施了無權實施的某種行為，即實施了按法律、法規規定應由上級行政機關，其他同級主管行政機關或其他國家行政機關作出的行為。

筆者認為，根據我國行政訴訟法的規定，對超越職權正確界定時，不能忽視以下兩點：第一、我國行政訴訟法第五十四條第（二）項的規定中，對超越職權、濫用職權、程序違法等幾種違法行為是分別列出的，各有不同的內涵，不象英國那樣，將濫用職權包括在超越職權之中，程序違法也不應包括在超越職權之列。第二、我國行政訴訟法第五十四條第（二）項中未規定“無權限”，而在我國有的單行法律法規中又有明確規定，實踐中行政機關無權限實施行政行為的例子屢見不鮮。嚴格意義上說，“無權限”與“超越職權”是有區別的：“無權限”指行政執法主體根本不具有這種權力而行使了這種權力，而超越職權是執法主體有一定權力，只是超越了這種權力的范圍和幅度。但是，從總體上看，兩者又具有許多共同的特點，往往在實踐中又不易分清，特別是我國行政訴訟法第五十四條第（二）項中又未將無權限單獨列出，因此，把無權限并入超越職權之中是有道理的。

綜上所述，對什么是超越職權，筆者認為可以下這樣的定義：所謂超越職權，是指行政執法主體及其工作人員所作出的具體行政行為，超越了法律，法規規定的權限范圍，或者實施了根本無權實施的行政行為。

從以上對超越職權的定義可以看出，超越職權具有以下幾點含義和特點：

（1）行政執法主體可以是行使行政職權并對其行為承擔責任的國家行政機關及其工作人員，也可以是經法律、法規直接授權行使行政職能并對其承擔責任的其他組織或個人。執行公務的工作人員不能成為行政主體，擔任公職的工作人員或經委托的公民只能以他所屬的行政機關或授權的組織的名義行使行政權，而不能以任何個人名義進行公務活動。

（2）主觀上出于故意或過失。超越職權雖然是一種外在形式違法的行政行為，但在行政執法主體的主觀上可能是由于故意造成，也可能是由于工作馬虎，不負責任的過失行為造成。

（3）客觀上實施了超越職權的行政行為。如果行政執法主體實施的行政行為沒有超越職權，那就無所謂超越職權。

（4）這種行政行為超越了法律法規規定的權限范圍，或者實施了根本無權實施的行政行為。超越職權的這種行為是一種不合法行為。因為，行政職權是為了履行國家管理職能而由法律授予行政機關的職責和權限。各行政機關只能在法律法規授權范圍內進行管理?！霸綑酂o效”是行政法的基本原則，因此，超越職權這是一種非法的、無效的、應當依法被撤銷的行政行為。

二、對超越職權的認定

行政機關超越職權的表現形式是多種多樣的。根據我國有關法律法規的規定和我國行政管理的現狀以及行政審判實踐，筆者認為，應當從以下幾個方面對行政機關是否超越職權進行認定：

（一）從橫向關系上認定

橫向的越權是指無隸屬關系的行政機關超越自己業務主管范圍或管轄范圍，行使了屬于其他行政機關權限的事項。實踐中主要有以下幾種情況：

1、甲行政機關在執行職務時超超了業務主管的范圍，行使了乙行政機關的行政職權。例如，城管人員對交通違章行為進行處罰的行為、公安機關在進行治安管理中實施了扣繳營業執照的行為就屬于這種情況。

2、甲地域行政機關超越業務管轄范圍行使了乙地域同類行政機關行使的職權。此越權行為也稱為“空間上越權”。例如，發生在甲縣的治安行政違法行為應由甲縣公安機關處理，發生在乙縣的產品質量行政違法行為應由乙縣的產品質量監督管理行政機關處理。如果乙縣公安機關處理了發生在甲縣的治安行政違法行為，甲縣的產品質量監督管理機關處理了發生在乙縣的產品質量行政違法行為，應屬“空間上越權”。

3、行政機關的內部職能機構行使外部管理機關的職權。行政機關內部的職能機構不是機關法人，只能在行政機關內部行使分管的職權，無權實施影響外部相對人權益的行政行為。如果行政機關的內部科、室等職能機構直接實施了這種涉及對外部相對人權益的行政行為，即超越了職權。例如，某市進行舊城改造，需拆遷舊房新建住宅大樓，其中有四戶居民與城建部門協商不成，請求市人民政府辦公室解決。市政府辦公室調查后以辦公室名義作出《關于拆遷某路住房的安居決定》，并對四戶居民與城建部門的矛盾作出具體處理決定，市政府辦公室的此行為即為超越職權的行政行為。

（二）從縱向關系上認定

縱向的越權行為是指上、下行政機關之間相互行使了不屬于自己職權范圍內的行政行為。實踐中主要表現為以下兩種情況：

1、下級行政機關（包括法律法規授權的組織）行使法律法規賦予上級行政機關行使的職權。如根據《治安管理處罰法》的規定，警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定，公安派出所如對相對人罰款超過500元，就是超越了自己的職權。

2、上級行政機關行使了屬于下級行政機關的職權。在縱向關系上，上級行政機關雖然有權行使下級行政機關的職權，但只要無特別規定，前者不可以代替后者行使權限，否則就是越權行政。

（三）從程序上認定

程序上的越權主要是指行政主體在作出行政行為時，超越了法律、法規規定的有效期限。行政主體在行使行政職權時，必須在法定的有效期限內進行，如超出了法定有效期限應構成了程序上的超權。例如，對違反治安管理的行為，《治安管理處罰法》第二十二條規定，違反治安管理行為在六個月內沒有被公安機關發現的，不再處罰。如某人違反治安管理行為已超過六個月，后公安機關發現，此時公安機關無權對其實施治安處罰，如果進行處罰，則構成越權處罰。

（四）從內容上認定

內容上的越權行為指行政主體在行使職權時，超越了法律、法規規定的范圍、幅度、手段等情形。

1、超越了法律、法規規定的處罰幅度。例如，根據《反不正當競爭法》的規定，對侵犯他人商業秘密的不正當競爭行為，監督檢查部門應當責令其停止違法行為，并可以視情節輕重，對其處以1萬元以上20萬元以下的罰款。如果監督檢查部門對上述不正當競爭行為處以20萬元以上罰款則構成了超越法定幅度的越權行為。

2、超越了法定的范圍，使用了法律、法規未規定的執法手段，對當事人設定法律規定以外的義務。例如，稅務機關對納稅人未按規定期限辦理納稅申報的，或者扣繳義務人未按規定的期限向稅務機關報送代扣代繳、代收代繳稅款報告的行為作出了“停止生產、銷售”的行政處罰，應屬于使用了法律沒有規定的處罰手段，構成了行政越權。因為，根據《稅收征收管理辦法》的規定，對此類違法行為，稅務機關只有責令“限期改正，可以處以2000元以下的罰款；逾期不改的，可以處以2000元以上10000元以下的罰款”的行政處罰權，而未規定“停止生產、銷售”這種處罰方式。

（五）從有無權限上認定

無權限的越權是指行為人沒有依法獲得或受委托取得行政職權，在完全不具有行政職權的情況下，對行政管理相對人作出行政行為，違法行使了行政機關或法律、法規授權組織的行政職權。無權限的越權主要表現有：

1、行政機關行使了其他國家機關的職權。行政機關在行政管理事務中只能依法行使其行政職權。對于行政管理權限以外的其他義務，如行使了權力機關的立法權、審判機關的審判權和檢察機關的檢察權，則構成了越權。常見的情況有：一是越權行使了屬于人民法院的司法裁判權或仲裁機關的仲裁權。如公安機關直接調處經濟合同糾紛，幫助企事業單位追收貨款，應屬于越權行為。二是無法律依據，行使了依法應當由人民法院行使的強制執行權。例如，《專利法》規定：管理專利工作的部門認定侵權行為成立的，可以責令侵權人立即停止侵權行為，當事人不服的，可以自收到處理通知之日起15日內向人民法院提起行政訴訟，侵權人期滿不起訴又不停止侵權行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強制執行。如管理專利工作的部門對當事人自行強制執行的，則構成侵犯人民法院的行政強制執行權。

2、行政機關的資格部分轉移或喪失以后，仍以原行政機關名義實施已喪失的行政職權。因為行政機關的主體資格已轉移或喪失以后的時間，已不存在被轉移、喪失行政主體資格以前的行政職權。如果在這種情況下行使了原行政機關的行政職權，則屬超越職權。

3、行政機關工作人員在無法律法規依據，未正式任命行政職務以前或免除行政職務之后的時間實施的行政職權。因為行政機關工作人員之所以成為國家行政機關工作人員，是因為他擔任了國家的行政職務，與國家構成了行政職務關系。如在任職前或免職后，就不具有這種行政職務關系。在這種情況下，如果行使了行政行為，則應認定為無權限的行為。

4、沒有取得行政機關資格的組織行使了行政機關的職權。根據政府組織法的有關規定，行政機關的成立必須有法定依據，而且經過法定程序批準，才能承認其政府行政序列，取得行政機關的主體資格。如果行政機關的主體資格尚未取得或正在籌備當中不具有獨立承擔法律責任能力，正式以行政機關的名義行使了行政職權，則是無權限即超越職權的行為。