關(guān)于涉河道、農(nóng)村水利工程設(shè)施所有權(quán)、使用權(quán)及管理權(quán)糾紛的調(diào)研報(bào)告
作者：沭陽縣人民法院 發(fā)布時(shí)間：2013-01-04 瀏覽次數(shù)：3197
一、涉河道、農(nóng)村水利工程設(shè)施糾紛的基本情況
（一）糾紛的主要類型
1、排除妨礙、財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛。水利主管部門（包河道管理局、水務(wù)局和具有水利管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)）與承包人簽訂土地使用權(quán)承包合同，將由其管理的河灘地、護(hù)堤地、護(hù)渠地對(duì)外承包，由承包人在河灘地上種植農(nóng)作物，在護(hù)堤地和護(hù)渠地上植樹造林。而在水利主管部門將上述地塊發(fā)包之前，該河灘地、護(hù)堤地、護(hù)渠地在水利工程設(shè)施建成后多年以來一直由當(dāng)?shù)卮迕裾加惺褂茫恋貦?quán)屬模糊不明，當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為應(yīng)由其享有所有權(quán)和使用權(quán)，故清除了承包人種植的農(nóng)作物和林木，并在原來各自占有使用的土地范圍內(nèi)種植農(nóng)作物，從而引發(fā)糾紛。
2、林業(yè)承包合同糾紛。河道管理局、水務(wù)局與承包人簽訂林業(yè)承包合同，將其管理的河道、溝渠對(duì)外承包，由承包人在河道護(hù)堤地、溝渠護(hù)渠地上種植林木，并約定林木的收益款分成辦法；而河道、溝渠所在地的村民委員會(huì)以護(hù)堤地、護(hù)渠地為農(nóng)民集體所有為由，又將護(hù)堤地、護(hù)渠地承包給第三人，從而產(chǎn)生兩份林業(yè)承包合同，引發(fā)糾紛。
（二）糾紛的特點(diǎn)
1、糾紛數(shù)量不斷增多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2006年至2011年，沭陽縣共發(fā)生上述糾紛350余起。其中2006年、2007年分別為31起、39起，2008年、2009年、2010年、2011年分別達(dá)53起、73起、75起、79起，5年平均增長了21.51%。但是，上述糾紛進(jìn)入訴訟程序的僅為45起，僅占糾紛總數(shù)的12.86%。
2、地域性差異明顯。由于受到新沂河流域的影響，民事主體涉沭陽河道管理局的排除妨礙、財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛占上述糾紛的65.6%，且集中于顏集、扎下、吳集、耿圩、七雄、李恒等六個(gè)基層管理站片區(qū)；林業(yè)承包合同及涉水務(wù)局、村民委員會(huì)排除妨礙、財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)募m紛占上述糾紛的31%，分散于高墟、官墩、韓山、茆圩等灌溉系統(tǒng)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
3、糾紛處理難度大。由于歷史遺留問題，糾紛的處理結(jié)果牽涉到村民個(gè)體、村民委員會(huì)集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、河道管理局、水務(wù)局及其下屬的水利站、堤防管理所、灌區(qū)管理所等多方利益，如果簡單地適用法律法規(guī)，各方利益將難以平衡，容易引發(fā)一方甚至多方的不滿，案結(jié)事不了。部分案件直接牽涉眾多村民的利益，如果處理不當(dāng)，極易引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。例如，在臧某訴劉某、鄭某、郇某、唐某等四被告排除妨礙、財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，臧某與沭陽縣路南河堤防管理所簽訂林業(yè)承包合同后，在沭陽縣潼陽鎮(zhèn)代莊段路南河1400米護(hù)堤地上植樹，但四被告帶人砍伐了臧某種植的樹木113棵，并運(yùn)走53棵，村民們見狀后亦進(jìn)行砍伐，并對(duì)剩余樹木進(jìn)行哄搶瓜分。由于該護(hù)堤地涉及承包人、沭陽縣路南河堤防管理所以及潼陽鎮(zhèn)潼南村3個(gè)生產(chǎn)小組200余戶村民的利益，導(dǎo)致糾紛處理難度較大。截至日前，該糾紛仍未得到徹底解決，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了安全隱患。
4、隱性糾紛大量存在。課題組在座談會(huì)和走訪村民的過程中發(fā)現(xiàn)，部分村民對(duì)糾紛的處理結(jié)果持等待和觀望態(tài)度，一旦法院對(duì)涉訴糾紛作出了裁判，部分與之類似的糾紛將快速涌入法院。如流經(jīng)我縣境內(nèi)的新沂河，其所有權(quán)歸國家所有（包括灘地），但河道管理局對(duì)不同地段灘地的處理方式有所不同，有的灘地由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶耕種，有的地段由河道管理局承包給第三人耕種，一旦該合同被解除或確認(rèn)無效，類似糾紛將很快進(jìn)入訴訟程序，或者第三人承包的灘地將受到當(dāng)?shù)卮迕竦暮鍝尅⒐戏郑瑥亩l(fā)不穩(wěn)定因素。
二、涉河道、農(nóng)村水利工程設(shè)施糾紛產(chǎn)生的原因解析
（一）權(quán)屬界定不明確是糾紛產(chǎn)生的根本原因
1、確權(quán)工作開展難。20世紀(jì)90年代中期，江蘇省水利廳要求對(duì)水利工程設(shè)施進(jìn)行確權(quán)劃界，但大部分水利工程設(shè)施修建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國家在進(jìn)行河道擴(kuò)建、修繕及水利工程設(shè)施建設(shè)時(shí)，對(duì)土地的征用缺乏規(guī)范的審批手續(xù)，農(nóng)村集體土地被征用后未及時(shí)轉(zhuǎn)化為國有土地，甚至未對(duì)被征地或占地的農(nóng)民集體給予適當(dāng)補(bǔ)償，即使有補(bǔ)償，也沒有留存相應(yīng)的歷史資料，村民要求按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，致使確權(quán)工作難以有效開展。
2、確權(quán)工作不規(guī)范。雖然《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《江蘇省河道管理實(shí)施辦法》、《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了河道及水利工程管理范圍內(nèi)土地所有權(quán)、管理權(quán)及使用權(quán)確定方式，但地方政府同意將河道管理范圍內(nèi)的河灘地、河堤地以及溝渠護(hù)渠地給當(dāng)?shù)卮迕袷褂脮r(shí)未形成規(guī)范性文件，在河道拓寬、修繕及溝渠修建前未對(duì)屬于集體所有的土地履行相關(guān)確權(quán)手續(xù)。
此外，《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》第十條還規(guī)定了水利工程設(shè)施的管理方法，但水務(wù)局在委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村民委員會(huì)管理水利工程設(shè)施時(shí)，并未履行相關(guān)書面手續(xù)，托而不管的問題突出。由于河道及水利工程設(shè)施權(quán)屬不明確，為糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。
（二）現(xiàn)實(shí)利益的趨動(dòng)是糾紛產(chǎn)生的直接原因
在現(xiàn)實(shí)利益的趨動(dòng)下，國家水利主管部門、村民委員會(huì)、當(dāng)?shù)卮迕裰g并產(chǎn)生了利益沖突，從而引發(fā)矛盾糾紛。
1、水利部門需解決自身的生存發(fā)展問題。在20世紀(jì)90年代前，水利主管部門被稱為"水大頭"，由國家專門撥付經(jīng)費(fèi)和工程款用于河道清淤、疏浚（俗稱扒河）及水利工程設(shè)施的修建，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)充裕，工作人員的工資相對(duì)較高。部分村民在水利工程管理范圍內(nèi)的可利用地上種植農(nóng)作物、植樹，未造成嚴(yán)重的水土流失，也未直接影響到水利主管部門的利益，水利部門未及時(shí)進(jìn)行管理和制止。20世紀(jì)90年代中期，國家逐漸減少了對(duì)水利主管部門的財(cái)政撥款，其收入大幅減少；2002年底，國家出臺(tái)了《關(guān)于深化水利事業(yè)單位分配制度改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)水利事業(yè)單位的工資分配制度進(jìn)行了改革，但是部分地方政府并未按照該指導(dǎo)意見進(jìn)行改革，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為水務(wù)局的派出機(jī)構(gòu)，工作人員的工資由地方財(cái)政撥付外，堤防管理所、灌區(qū)管理所實(shí)行自收自支，其工資待遇和管理經(jīng)費(fèi)未得到保障。為了增加收入，解決自身的生存問題，水利主管部門便將其管理的可利用地對(duì)外承包，出現(xiàn)了由"不與民爭利"到"與民爭利"的轉(zhuǎn)變。
2、村委會(huì)需利用水利資產(chǎn)化解債務(wù)。由于蘇北地區(qū)村級(jí)組織缺乏辦公經(jīng)費(fèi)，大部分村委會(huì)干部在從事正常的村務(wù)管理活動(dòng)中預(yù)先墊付了相關(guān)費(fèi)用或者由村委會(huì)向個(gè)人借款墊付，待其離職時(shí)，村委會(huì)便將其所管理的水利工程設(shè)施承包給離職村干部或債權(quán)人，用承包費(fèi)償還欠款。
3、農(nóng)村居民需利用河堤地、河灘地、護(hù)渠地增加收益，解決生活困難問題。（1）土地收益隨著國家政策變化大幅提升。2005年年底，農(nóng)業(yè)稅條例被廢止，加之國家又出臺(tái)了具體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，農(nóng)民種地的收益明顯增加。加之，隨著地方黨委政府對(duì)工業(yè)扶持力度的增大，蘇北地區(qū)木制品加工業(yè)得到快速發(fā)展，而木材作為木制品加工業(yè)的原材料，一時(shí)出現(xiàn)了供不應(yīng)求的現(xiàn)象，村民紛紛在田邊地頭種植樹木，大部分村民不愿耕種的河堤地、護(hù)渠地、河灘地成為"香餑餑"。（2）利益分配不均衡。絕大多數(shù)水利工程設(shè)施建設(shè)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，包括土地、勞動(dòng)力、物力在內(nèi)的各類資源均由國家統(tǒng)一調(diào)配，普通農(nóng)民甚至地方政府對(duì)土地、勞動(dòng)力、物力均缺乏支配權(quán)。國家在修建水利工程設(shè)施時(shí)，不僅征用了農(nóng)民集體（包產(chǎn)到戶前稱大集體）所有的土地，而且在黨和政府的號(hào)召下，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)生產(chǎn)隊(duì)還出勞動(dòng)力參與修建。大量土地等資源仍由村集體組織或村民耕種、管理、收益，現(xiàn)水利部門單方面將其收歸國有，其管理部門將河堤地、河灘地、護(hù)渠地對(duì)外承包，村民未從中得到實(shí)惠，產(chǎn)生心理不平衡。
（三）管理機(jī)制不健全及政策法規(guī)宣傳不到位是糾紛產(chǎn)生的主要原因
1、管理機(jī)制不健全。部分地區(qū)水利主管部門工作人員（主要是堤防管理所及灌區(qū)管理所的工作人員）的工資缺乏財(cái)政保障，亦未配備履行管理職責(zé)的必要交通工具，致使其管理積極性不高；在地方保護(hù)主義的影響下，部分黨政干部缺乏基本的水患意識(shí)，放任村民在河堤地、河灘地、護(hù)渠地上種植高桿農(nóng)作物，甚至允許有關(guān)單位取土燒窯或修建公路，不僅在一定程度上加劇了有關(guān)主體間的利益沖突，而且導(dǎo)致水土流失、河堤被毀，埋下了嚴(yán)重的安全隱患。
2、政策法規(guī)宣傳不到位。大規(guī)模的水利工程設(shè)施建設(shè)結(jié)束后，為加強(qiáng)對(duì)河道及對(duì)水利工程設(shè)施的管理，國務(wù)院出臺(tái)了《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》，國家有關(guān)部門和江蘇省政府亦相繼出臺(tái)了管理辦法，對(duì)水利工程設(shè)施的所有權(quán)、管理范圍、管理方式等問題均作出了明確規(guī)定。但是地方水利主管部門并未有效地對(duì)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策進(jìn)行廣泛宣傳，大部分村民不了解有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策，對(duì)水利工程設(shè)施的權(quán)屬認(rèn)識(shí)仍停留在相關(guān)法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)之前，從而給水利主管部門的管理造成了一定困難。
三、預(yù)防和化解糾紛的對(duì)策建議
（一）明確權(quán)屬
1、確權(quán)工作要嚴(yán)格依法進(jìn)行。地方政府及水利主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照國家土地管理局、水利部《關(guān)于水利工程用地確權(quán)有關(guān)問題的通知》和《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（[1995]國土[籍]字第26號(hào)）、《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定，盡快組織相關(guān)部門對(duì)水利工程設(shè)施的權(quán)屬進(jìn)行勘察確權(quán)，明確每一處水利施設(shè)的權(quán)屬、管理范圍、界址、用途等基本情況，盡量將所有水利工程設(shè)施的所有權(quán)證頒發(fā)給所有權(quán)人，確保權(quán)屬登記全覆蓋。
2、確權(quán)工作要充分尊重歷史。國家修建水利工程設(shè)施時(shí)占用、征用農(nóng)民集體或農(nóng)戶承包地而未給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)模茸鹬貧v史又考慮現(xiàn)實(shí)，給予被征、占土地權(quán)利人適當(dāng)補(bǔ)償；土地被征、占用導(dǎo)致失地農(nóng)戶生活困難的，應(yīng)采取措施彌補(bǔ)農(nóng)戶損失，解決被征、占土地的農(nóng)戶生活困難問題；對(duì)水利主管部門和地方政府承諾工程建成后，河灘地、護(hù)堤地、護(hù)渠地由當(dāng)?shù)卮迕窀N的，地方政府和水利主管部門應(yīng)在明確所有權(quán)、管理權(quán)后，并在不影響水利工程設(shè)施安全的基礎(chǔ)上，切實(shí)履行承諾，將河灘地、護(hù)堤地、護(hù)渠地交由當(dāng)?shù)卮迕袷褂谩?/span>
（二）強(qiáng)化管理
1、完善機(jī)制加強(qiáng)管理。（1）加大管理力度。針對(duì)目前部分水利工程設(shè)施無人管理的狀況，水利主管部門應(yīng)設(shè)立必要的管理機(jī)構(gòu)或?qū)o人管理的水利工程設(shè)施合并到就近的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；水利主管部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對(duì)違反水利管理法律法規(guī)、規(guī)章的單位和個(gè)人，依法給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（2）要完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行水利工程承包責(zé)任制，定期考核，總結(jié)評(píng)比，對(duì)工作成績顯著的管理單位和個(gè)人給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)管理不善的，應(yīng)依法嚴(yán)格追究相關(guān)管理人員的責(zé)任。
2、廣泛宣傳促進(jìn)管理。主管部門工作人員、村民委員會(huì)干部是水利工程設(shè)施最重要的管理主體，他們對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、政策的掌握程度直接決定了其管理水平。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)他們進(jìn)行系統(tǒng)的法律知識(shí)培訓(xùn)，使他們熟練掌握和充分利用有關(guān)水利工程設(shè)施方面的法律法規(guī)和政策，提升他們依法管理的自覺性。同時(shí)，水利主管部門應(yīng)將《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》和相關(guān)規(guī)章政策的精神、主要內(nèi)容，宣傳到村、到戶、到人，不斷提升農(nóng)村居民的法律意識(shí)和法制觀念，從而促進(jìn)管理。
3、提升待遇保障管理。根據(jù)《關(guān)于深化水利事業(yè)單位分配制度改革的指導(dǎo)意見》（水人教[2002]578號(hào)）的規(guī)定，水利事業(yè)單位分為行政執(zhí)行類事業(yè)單位、社會(huì)公益類事業(yè)單位（純公益性事業(yè)單位和準(zhǔn)公益性事業(yè)單位）和開發(fā)經(jīng)營類事業(yè)單位。因此，地方政府應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)指導(dǎo)意見的要求，合理定位水務(wù)局下設(shè)的堤防管理所和灌區(qū)管理所的性質(zhì)，提升其工資待遇，改變目前自收自支的混亂局面，并為其配備開展管理工作所必要的交通工具，提升他們管理的積極性，保障管理工作用有效開展。
（三）轉(zhuǎn)變審判理念
1、做到依法審理與尊重歷史、政策考量的有機(jī)統(tǒng)一。（1）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升能力。廣大法官應(yīng)自覺學(xué)習(xí)和掌握《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和規(guī)章，深入領(lǐng)會(huì)國家關(guān)于化解涉水利工程設(shè)施糾紛的政策精神，并了解本省、本市乃至本縣制定的有關(guān)實(shí)施辦法。（2）正確處理法律、政策及歷史遺留問題的關(guān)系。該類糾紛的處理具有較強(qiáng)的政策性和歷史性，在糾紛化解中應(yīng)避免惟法律論、惟政策論及惟歷史論的極端，要通過綜合考慮法律、政策、歷史及現(xiàn)實(shí)的因素化解矛盾糾紛，切實(shí)平衡各民事主體的利益。
2、強(qiáng)化涉水利工程設(shè)施糾紛的調(diào)解工作。（1）充分發(fā)揮人民法庭的功能，構(gòu)建"點(diǎn)、站、室"（巡回審判點(diǎn)、駐村工作站、人民調(diào)解工作室）于一體的糾紛化解平臺(tái)，就地化解糾紛。（2）建立聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制，做到訴訟調(diào)解與非訴訟調(diào)解的無縫對(duì)接。當(dāng)前，非訴調(diào)解組織工作人員對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章及政策的掌握不夠，其調(diào)處涉水利工程設(shè)施糾紛和矛盾的能力較弱，部分糾紛未能通過調(diào)解徹底化解，只能防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，應(yīng)充分發(fā)揮司法調(diào)解的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)訴訟調(diào)解與非訴調(diào)解的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、配置合理、運(yùn)行高效的聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制。例如，在龍廟鎮(zhèn)前岔村胡莊組信訪一案中，胡某代表該組20余戶村民到縣水務(wù)局信訪，認(rèn)為國家在修建新沂河大堤和沂北干渠時(shí)占用了該組土地，與該組地頭相連淺灘的使用權(quán)應(yīng)歸其所有，故要求確認(rèn)沭陽縣水務(wù)局沂北管理所與彭某簽訂的土地承包合同無效，并賠償該組經(jīng)濟(jì)損失10萬元。沭陽縣水務(wù)局信訪辦公室在收到信訪材料后，立即與我院民一庭進(jìn)行聯(lián)系，在我院的組織協(xié)調(diào)下，成立了由駐村法官、水務(wù)局信訪辦公室主任、鎮(zhèn)矛調(diào)中心主任及人民調(diào)解員組成的聯(lián)動(dòng)調(diào)解小組，多次到法官駐村工作站對(duì)該信訪案件進(jìn)行調(diào)解。在駐村法官的主導(dǎo)下，通過多方位、多層次的調(diào)解工作，該信訪案件最終得以成功化解。
3、拓展審判職能，推進(jìn)水利管理工作創(chuàng)新。（1）強(qiáng)化司法建議職能。人民法院在審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題后，應(yīng)及時(shí)開展專項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)，將問題反饋給地方政府及水利主管部門，并通過司法建議的方式提出對(duì)策建議，促使其提升管理水平。（2）充分發(fā)揮判決的規(guī)范、引導(dǎo)作用。在堅(jiān)持"調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合"的原則下，如果當(dāng)事人不同意調(diào)解，人民法院應(yīng)在綜合考慮法律法規(guī)、政策及歷史的因素后，作出合法、合理、合情的裁判，并公開發(fā)布具有典型性、代表性的案例，充分發(fā)揮裁判的社會(huì)引導(dǎo)作用。（3）建立聯(lián)席會(huì)議制度。定期召開人民法院、水利主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)組成的聯(lián)席會(huì)議，對(duì)審判實(shí)踐與水利管理中遇到的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題進(jìn)行梳理和研究，并互通信息，預(yù)防突發(fā)事件和大規(guī)模的群體性糾紛發(fā)生。
（四）明確裁判思路
首先，對(duì)權(quán)屬進(jìn)行審查。應(yīng)對(duì)河灘地、護(hù)堤地、護(hù)渠地的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行審查，如果所有權(quán)和使用權(quán)不明確的，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見》（試行）第96條的規(guī)定，應(yīng)裁定駁回起訴，由有關(guān)行政主管部門進(jìn)行確權(quán)。其次，對(duì)合同效力作出認(rèn)定。在所有權(quán)和使用權(quán)明確的前提下，應(yīng)對(duì)合同的發(fā)包方進(jìn)行主體資格審查，在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況下，應(yīng)認(rèn)定享有使用權(quán)的主體為適格的發(fā)包主體，在所有權(quán)和使用權(quán)相統(tǒng)一的情況下，應(yīng)認(rèn)定具有管理權(quán)限的主體為適格的發(fā)包主體，進(jìn)而確定承包合同的效力。最后，根據(jù)合同效力作出裁判。在合同有效的前提下，依法判令侵權(quán)人排除妨礙或停止侵害，并賠償損失（能返還原物的返還原物）；在合同無效的前提下，應(yīng)綜合考慮和衡平實(shí)際承包人與使用權(quán)人、管理人的利益，并結(jié)合承包人訂立合同時(shí)的過錯(cuò)作出裁判。
